Аудит відбудови громад: більша частина субвенції на відновлення інфраструктури у 2023 році не була використана

Міністерство розвитку громад, територій та інфраструктури України (з 07.09.2024 – Міністерство розвитку громад та територій України, далі – Мінінфраструктури) вжило низку заходів для підтримки ініціатив щодо відновлення об’єктів соціальної та критичної інфраструктури, знищених внаслідок російської агресії, однак, законодавчі прогалини у процесі відновлення, недосконалі процедури розподілу коштів субвенції і низькі темпи реалізації проєктів стримують їх ефективне впровадження.

Як наслідок, з 9,3 млрд грн виділеної у 2023 році на всі відповідні проєкти субвенції не використали та повернули до бюджету майже 5,9 млрд грн (63,1 % від суми), а із виділених на ці цілі у 2024 році 7,7 млрд грн за перше півріччя освоїли лише 16,8 %.

Про причини низького рівня освоєння коштів йдеться у Звіті Рахункової палати за результатами аудиту ефективності на тему «Територіальні громади у війну: відновлення соціальної та критичної інфраструктури», який ухвалили на засіданні інституції 10 грудня. Період аудиту: 2023-І півріччя 2024 року.

Низькі темпи освоєння субвенцій

За час повномасштабного вторгнення в Україні зруйновано понад 330 тисяч об’єктів соціальної і критичної інфраструктури. Сума завданих у цій сфері збитків оцінюється Світовим банком у 486 млрд доларів США.

Відбудова цих об’єктів, насамперед, житла має істотний вплив на відновлення повноцінної життєдіяльності територіальних громад. Водночас через обмеженість їхніх фінансових ресурсів відбудова можлива лише за рахунок залучення додаткових джерел фінансування, наприклад, субвенцій з державного бюджету.

Тож за рахунок субвенції, виділеної у 2023 році з Фонду ліквідації наслідків збройної агресії на відновлення інфраструктури територіальних громад на 336 проєктів відбудови, що мали реалізовуватися впродовж 2023-2025 років, було спрямовано 9,3 млрд гривень. Ці проєкти здебільшого стосуються відновлення водопостачання та водовідведення, зруйнованих багатоквартирних будинків, об’єктів соціальної та критичної інфраструктури, закладів загальної середньої освіти, дитячих садочків тощо.

Аудит засвідчив, що окремі територіальні громади виявилися неспроможними освоїти ці кошти та реалізувати проєкти. Так зі 172 проєктів, які планувалося завершити 2023 року, було завершено лише 73.

Аналогічна ситуація спостерігається і 2024 року. Уряд на продовження реалізації 199 проєктів, розпочатих у 2023 році, виділив з Фонду ліквідації ще 7,7 млрд грн. На момент проведення цього аудиту у 2024 році планувалося завершити 130 проєктів з їх числа, однак до липня було фіналізовано лише 10. Ще 69 проєктів планувалося завершити у 2025 році (станом на 01.07.2024 не було визначено джерел їх фінансування).

Перешкоди в освоєнні субвенції

Аудитори виявили низку проблем, що перешкоджали повному освоєнню коштів субвенції та належній реалізації проєктів. Зокрема, це недосконалі процеси відбору проєктів відновлення та розподілу коштів на їх реалізацію.

Уточнення: під час цього аудиту не досліджувалися операції щодо відбору напрямів і проєктів для фінансування коштом субвенції з фонду ліквідації наслідків збройної агресії, оскільки це питання розглядалось Рахунковою палатою в межах іншого аудиту, результати якого відображено у Звіті про результати аудиту відповідності процесу розподілу коштів Фонду ліквідації наслідків збройної агресії.

Труднощі спричинила і недосконалість проєктно-кошторисної документації проєктів. Адже Мінінфраструктури дозволило заявникам подавати пропозиції щодо проєктів з орієнтовною вартістю, розрахованою на основі неактуальної або неналежної якості документації. Також затверджені проєкти потребували доопрацювання після запровадження нових державних будівельних норм (з 01 листопада 2023 року). Отже, у замовників з’явилася можливість розпочати процедуру публічної закупівлі або отримати дозвіл на будівництво коли бюджетний період уже закінчився. З цієї причини вони не встигли освоїти кошти.

Серед інших проблем, що створювали перешкоди для реалізації проєктів – їхня тривалість, адже кошти на їхнє фінансування виділялися у межах року, а реалізація проєктів відбувалася більш тривалий період. Також непрогнозованість обсягів субвенції, ігнорування нормативних строків та неефективні управлінські рішення, недостатні механізми моніторингу та контролю також були причиною гальмування проєктів відбудови.

Порушення та недоліки виявлені під час вибіркових перевірок замовників

Рахункова палата у процесі аудиту здійснила безпосередні вибіркові перевірки 16 замовників у 10 регіонах України та оцінила законність та ефективність використання субвенції (з фактичним обстеженням виконання робіт) за 60 проєктами, які вони мали реалізувати.

Аудитори встановили, що з виділених у 2023 році на ці 60 проєктів 3 078,7 млн грн субвенції було використано лише 38 %, а з виділених у 2024 році 2 858,5 млн грн за І півріччя – використано лише 476,6 млн грн (16,7 %).

З цього числа реалізацію 32 проєктів аудитори оцінили як неефективну, 23 як частково ефективну, і відповідно лише 5 реалізованих проєктів – оцінені як ефективні.

Причиною низького показника освоєння коштів були зокрема, надходження субвенції до розпорядників лише у другому півріччі у 2023 року, тривалі погодження проєктів паспортів бюджетних програм місцевих бюджетів; неякісна або неактуальна проєктно-кошторисна документація, відсутність на об’єктах електропостачання; брак фахівців з будівництва через мобілізаційні заходи; неякісно виконані роботи; тривалі процеси публічних закупівель; неналежне управління окремими розпорядниками коштами субвенції.

Аудитори також виявили, що під час реалізації проєктів окремими розпорядниками місцевих бюджетів не було забезпечено конкуренції та дотримання принципів відкритості і прозорості під час закупівель. Встановлено випадки оплати будівельних матеріалів за цінами, які суттєво перевищують середні ціни в регіоні, виявлено неналежну практику приймання та оплати робіт, порушення нормативних документів щодо будівельних норм.

Приклад реалізації проєктів

Належним чином реалізовані проєкти з відбудови мають значний позитивний вплив на функціонування та розвиток громад у постраждалих від війни регіонах, що є особливо важливим для вразливих груп населення, зокрема внутрішньо переміщених осіб. Неналежне ж використання субвенції або її невикористання взагалі, окрім фінансових ризиків, ставить під загрозу добробут громадян.

До прикладу, у 2023 році було ухвалено рішення про фінансування (670 млн грн) та реалізацію 11 проєктів реконструкції 11 ділянок водогонів у Миколаївській області. У 2023 році розпочалася реконструкція лише шести ділянок водогону, на пʼяти – роботи до кінця року не розпочалися. Загалом більшу частину коштів виділених у 2023 році на ці 11 проєктів не було освоєно. Їх повернули у держбюджет.

У 2024 році кошти на пʼять нерозпочатих у попередньому році проєктів не виділяли, плани щодо їх подальшої реалізації – невідомі. Натомість на розпочаті у 2023 році шість проєктів виділили ще 744,8 млн грн субвенції.

Аудитори наголошують, що всі 11 зазначених ділянок водогонів є складовими трьох лінійних об’єктів системи водопостачання Миколаєва, тож окремо ці ділянки функціонувати не можуть. Відповідно прийняте у 2024 році рішення щодо фінансування та реконструкції лише частини ділянок водогонів, а не усього проєкту, створило ризик неефективного (непродуктивного) використання коштів цьогорічної субвенції.

Короткі висновки

• Загалом під час аудиту виявлено порушень і недоліків на загальну суму 3,2 млрд гривень.
• За висновками аудиторів, відновлення зруйнованої війною соціальної та критичної інфраструктури здійснюється повільно, а управління коштами субвенції – неефективно.
• Аудитори зауважили, що обмеженість фінансового ресурсу фонду ліквідації потребує розширення джерел фінансування задля завершення проєктів відновлення.

За підсумками аудиту Рахункова палата рекомендувала, зокрема:

1. Кабінетові Міністрів України доручити Мінінфраструктури

– вжити заходів щодо доопрацювання законопроєкту «Про засади відновлення України» та внесення його в установленому порядку на розгляд Кабінетові Міністрів України;

– завершити разом з іншими заінтересованими центральними та місцевими органами виконавчої влади розробку проєкту плану відновлення та розвитку регіонів та внесення його в установленому порядку на розгляд Кабінетові Міністрів України;

– внести пропозиції щодо вирішення питання завершення у 2025 році проєктів (об’єктів, заходів), реалізація яких у попередніх бюджетних періодах здійснювалась за рахунок коштів Фонду ліквідації, та їх фінансування, у тому числі за рахунок залишку коштів субвенції станом на 01.01.2025.

2. Мінінфрастурктури в межах повноважень внести зміни до кошторисних норм України, зокрема в частині здійснення аналізу цін на матеріальні ресурси.

3. Іншим об’єктам контролю (органам місцевого самоврядування і розпорядникам за місцевими бюджетами) вжити заходів для усунення причин і мінімізації наслідків виявлених порушень і недоліків.