Аудит восстановления общин: большая часть субвенции на восстановление инфраструктуры в 2023 году не была использована

Министерство развития общин, территорий и инфраструктуры Украины (с 07.09.2024 – Министерство развития общин и территорий Украины, далее – Мининфраструктуры) приняло ряд мер по поддержке инициатив по восстановлению объектов социальной и критической инфраструктуры, уничтоженных в результате российской агрессии, однако законодательные пробелы в процессе восстановления, несовершенные процедуры распределения средств субвенции и низкие темпы реализации проектов сдерживают их эффективное внедрение

Как следствие, из 9,3 млрд грн, выделенной в 2023 году, на все соответствующие проекты субвенции не использовали и вернули в бюджет почти 5,9 млрд грн (63,1 % от суммы), а из выделенных на эти цели в 2024 году 7, 7 млрд грн за первое полугодие освоили всего 16,8%.

О причинах низкого уровня освоения средств говорится в отчете Счетной палаты по результатам аудита эффективности на тему «Территориальные общины в войну: восстановление социальной и критической инфраструктуры», который был принят на заседании института 10 декабря. Период аудита: 2023-е полугодие 2024 года.

Низкие темпы освоения субвенций

За время полномасштабного вторжения в Украину разрушены более 330 тысяч объектов социальной и критической инфраструктуры. Сумма нанесенного в этой сфере ущерба оценивается Всемирным банком в 486 млрд долларов США.

Восстановление этих объектов, прежде всего, жилья оказывает существенное влияние на восстановление полноценной жизнедеятельности территориальных общин. В то же время из-за ограниченности их финансовых ресурсов восстановление возможно только за счет привлечения дополнительных источников финансирования, например субвенций из государственного бюджета.

За счет субвенции, выделенной в 2023 году из Фонда ликвидации последствий вооруженной агрессии на восстановление инфраструктуры территориальных общин на 336 проектов восстановления, которые должны были реализовываться в течение 2023-2025 годов, было направлено 9,3 млрд гривен. Эти проекты в основном касаются восстановления водоснабжения и водоотведения, разрушенных многоквартирных домов, объектов социальной и критической инфраструктуры, заведений общего среднего образования, детских садов и т.п.

Аудит показал, что отдельные территориальные общины оказались не в состоянии освоить эти средства и реализовать проекты. Так из 172 проектов, которые планировалось завершить в 2023 году, было завершено всего 73.

Аналогичная ситуация наблюдается и в 2024 году. Правительство на продолжение реализации 199 проектов, начатых в 2023 году, выделило из Фонда ликвидации еще 7,7 млрд грн. На момент проведения этого аудита в 2024 году планировалось завершить 130 проектов из их числа, однако к июлю было финализировано только 10. Еще 69 проектов планировалось завершить в 2025 году (по состоянию на 01.07.2024 не были определены источники их финансирования).

Препятствия в освоении субвенции

Аудиторы выявили ряд проблем, препятствовавших полному освоению средств субвенции и надлежащей реализации проектов. В частности, это несовершенные процессы по отбору проектов восстановления и распределения средств на их реализацию.

Уточнение: во время этого аудита не исследовались операции по отбору направлений и проектов для финансирования на средства субвенции из фонда ликвидации последствий вооруженной агрессии, поскольку этот вопрос рассматривался Счетной палатой в рамках другого аудита, результаты которого отражены в отчете о результатах аудита соответствия процесса распределения средств Фонда последствий вооруженной злости.

Трудность повлекла за собой и несовершенство проектно-сметной документации проектов. Ведь Мининфраструктура позволила заявителям подавать предложения по проектам с ориентировочной стоимостью, рассчитанной на основе неактуального или ненадлежащего качества документации. Также утвержденные проекты нуждались в доработке после введения новых государственных строительных норм (с 01 ноября 2023 года). Итак, у заказчиков появилась возможность начать процедуру публичной закупки или получить разрешение на строительство, когда бюджетный период уже закончился. По этой причине они не успели освоить средства.

Среди других проблем, которые создавали препятствия для реализации проектов, – их продолжительность, ведь средства на их финансирование выделялись в пределах года, а реализация проектов происходила более длительный период. Непрогнозируемость объемов субвенции, игнорирование нормативных сроков и неэффективные управленческие решения, недостаточные механизмы мониторинга и контроля также были причиной торможения проектов восстановления.

Нарушения и недостатки обнаружены при выборочных проверках заказчиков

Счетная палата в процессе аудита осуществила непосредственные выборочные проверки 16 заказчиков в 10 регионах Украины и оценила законность и эффективность использования субвенции (с фактическим обследованием выполнения работ) по 60 проектам, которые они должны были реализовать.

Аудиторы установили, что из выделенных в 2023 году на эти 60 проектов 3 078,7 млн ​​грн субвенции было использовано только 38%, а из выделенных в 2024 году 2 858,5 млн грн за I полугодие – использовано только 47 16,7%).

Из этого числа реализацию 32 проектов аудиторы оценили как неэффективную, 23 как частично эффективную, и соответственно только 5 реализуемых проектов – оценены как эффективные.

Причиной низкого показателя освоения средств являлись в частности, поступление субвенции в распорядители только во втором полугодии в 2023 году, длительные согласования проектов паспортов бюджетных программ местных бюджетов; некачественная или неактуальная проектно-сметная документация, отсутствие на объектах электроснабжения; нехватка специалистов по строительству через мобилизационные мероприятия; некачественно выполненные работы; длительные процессы публичных закупок; ненадлежащее управление отдельными распорядителями средствами субвенции.

Аудиторы также обнаружили, что при реализации проектов отдельными распорядителями местных бюджетов не была обеспечена конкуренция и соблюдение принципов открытости и прозрачности при закупках. Установлены случаи оплаты строительных материалов по ценам, существенно превышающим средние цены в регионе, выявлена ​​ненадлежащая практика приема и оплаты работ, нарушение нормативных документов относительно строительных норм.

Пример реализации проектов

Надлежащим образом реализованные проекты восстановления оказывают значительное положительное влияние на функционирование и развитие общин в пострадавших от войны регионах, что особенно важно для уязвимых групп населения, в частности внутренне перемещенных лиц. Ненадлежащее же использование субвенции или ее неиспользование вообще кроме финансовых рисков ставит под угрозу благосостояние граждан.

К примеру, в 2023 году было принято решение о финансировании (670 млн грн) и реализации 11 проектов реконструкции 11 участков водопроводов в Николаевской области. В 2023 году началась реконструкция только шести участков водопровода, на пяти – работы до конца года не начались. В целом большая часть средств выделенных в 2023 году на эти 11 проектов не была освоена. Их вернули в госбюджет.

В 2024 году средства на пять неначатых в предыдущем году проектов не выделяли, планы по их дальнейшей реализации – неизвестны. В то же время на начатые в 2023 году шесть проектов выделили еще 744,8 млн грн субвенции.

Аудиторы отмечают, что все 11 указанных участков водопроводов являются составляющими трех линейных объектов системы водоснабжения Николаева, поэтому отдельно эти участки функционировать не могут. Соответственно, принятое в 2024 году решение о финансировании и реконструкции только части участков водопроводов, а не всего проекта, создало риск неэффективного (непродуктивного) использования средств нынешней субвенции.

Краткие выводы

• Всего во время аудита выявлены нарушения и недостатки на общую сумму 3,2 млрд гривен.
• По выводам аудиторов, восстановление разрушенной войной социальной и критической инфраструктуры осуществляется медленно, а управление средствами субвенции – неэффективно.
• Аудиторы отметили, что ограниченность финансового ресурса фонда ликвидации нуждается в расширении источников финансирования для завершения проектов восстановления.

По итогам аудита Счетная палата рекомендовала, в частности:

1. Кабинету Министров Украины поручить Мининфраструктуры

– принять меры по доработке законопроекта «Об основах восстановления Украины» и внесении его в установленном порядке на рассмотрение Кабинету Министров Украины;

– завершить вместе с другими заинтересованными центральными и местными органами исполнительной власти разработку проекта плана восстановления и развития регионов и внесения его в установленном порядке на рассмотрение Кабинету Министров Украины;

– внести предложения по решению вопроса завершения в 2025 году проектов (объектов, мероприятий), реализация которых в предыдущих бюджетных периодах осуществлялась за счет средств Фонда ликвидации и их финансирование, в том числе за счет остатка средств субвенции по состоянию на 01.01.2025.

2. Мининфрастурктуры внутри полномочий внести изменения в сметные нормы Украины, в частности в части осуществления анализа цен материальные ресурсы.

3. Другим объектам контроля (органам местного самоуправления и распорядителям по местным бюджетам) принять меры по устранению причин и минимизации последствий выявленных нарушений и недостатков.