Судовий розгляд спорів у сфері публічних закупівель: практика Верховного Суду

Про acquis ЄС у сфері публічних закупівель і методологію його застосування українськими судами, про застосування законодавства у сфері публічних закупівель та практику Верховного Суду в адміністративному та господарському судочинстві, прочитали лекції судді Верховного Суду у Касаційному адміністративному суді Олеся Радишевська та Андрій Жук, а також суддя Верховного Суду у Касаційному господарському суді Тетяна Малашенкова у межах тренінгу для суддів «Судовий розгляд спорів у сфері публічних закупівель у контексті євроінтеграції України».

Олеся Радишевська окреслила, що її виступ присвячений практичному виміру acquis ЄС у сфері публічних закупівель та орієнтований на те, щоб повернути дискусію з геополітичного й економічного ракурсу до суто правового. Вона анонсувала три змістові блоки: що таке acquis ЄС у сфері публічних закупівель, які судові органи ЄС формують практику, і якою є методологія застосування актів ЄС Верховним Судом уже сьогодні. Спікерка наголосила на актуальності питання: Україна перебуває у статусі держави-кандидата, тому підходи до тлумачення права ЄС мають враховувати особливості цього періоду.

У контексті євроінтеграційних вимог Олеся Радишевська навела приклади того, як прогрес у сфері публічних закупівель оцінюється через відповідність законодавства моделям і правилам ЄС, а також підкреслила масштаб самого ринку: за статистикою судді, у 2025 році у ЄС публічні закупівлі становлять близько 14%, в Україні — 11,6%. Вона пояснила, що ЄС не оперує «стандартами» у звичному для Ради Європи розумінні, адже Європейський Союз є специфічним наднаціональним міждержавним утворенням. Як зазначила Олеся Радишевська, Україна нині виконує вимоги вступу до ЄС, які ставляться в межах Копенгагенських критеріїв, у яких, серед іншого, видіялють економічні, політичні та правові аспекти. У кластері «Функціонування демократичних інститутів та ринкової економіки» публічні закупівлі є ключовим елементом. За підсумками Звіту про розширення ЄС за 2025 рік щодо розділу «Публічні закупівлі» Україна має формулювання «певний рівень підготовки» (рівень 2 із 5), що сигналізує про наявний поступ і водночас очікування подальших змін.

Пояснюючи поняття «acquis ЄС вступу», спікерка визначила його як «спільну спадщину» – масив норм і підходів, що охоплює не лише регулятивні акти, а й належне функціонування політичної, правової та економічної системи країни-кандидата. Вона підкреслила, що Угода про асоціацію є формалізованим джерелом права України, ратифікованим і таким, що підлягає застосуванню.

Олеся Радишевська систематизувала джерельну базу права ЄС у трьох кластерах: первинне право (установчі договори та базові конституційні засади, зокрема Хартія основоположних прав ЄС), вторинне право (регламенти, директиви, рішення тощо) та третинне право (доктрина / цінності / традиції). Вона окремо пояснила різницю між регламентами (які в державах-членах застосовуються безпосередньо) та директивами (які фіксують мету і залишають державі дискрецію щодо способу досягнення результату), наголосивши на своїй позиції про неможливість прямого застосування директив українським суддею за відсутності повноцінного членства у ЄС. Також вона акцентувала, що невиконання норм права ЄС у державах-членах тягне фінансові санкції, що відрізняє цей механізм від конвенційних процедур Ради Європи.

Окремо суддя розповіла про судові установи ЄС. Олеся Радишевська пояснила, що Суд справедливості ЄС – не один суд, а система інституцій, в якій ключовим є сам Суд справедливості ЄС (Court of Justice) та Загальний Суд (General Court), обидва розташовані в Люксембурзі. Вона описала механізм преюдиційних запитів: суди першої та другої інстанцій держав-членів можуть звертатися з такими запитами, а суди останньої інстанції зобов’язані це робити. Як приклад вона навела запит румунських суддів щодо невідповідності позиції Конституційного Суду Румунії праву ЄС і відповідь про застосування права ЄС.

Насамкінець спікерка перелічила типові ситуації, коли питання права ЄС постає в українському судочинстві: сторони просять застосувати елементи права ЄС у національному спорі, вимагають тлумачення положень Угоди про асоціацію України з ЄС, посилаються на акти вторинного права або навіть пропонують звернення до Суду справедливості ЄС (що наразі неможливо для українських судів). Водночас вона навела приклади, коли Верховний Суд використовує акти ЄС для аргументації або для тлумачення, а також приклад галузевого Закону України «Про ринок електричної енергії», який прямо орієнтує суди враховувати практику та рішення судових інституцій ЄС. Підсумовуючи, Олеся Радишевська наголосила: кожен суддя має сам визначити межі застосування права ЄС – від ідеалістичної аргументації до формалізованого підходу – і саме це відображатиметься в судових рішеннях.

Тетяна Малашенкова у межах тренінгу зосередилася на судовій практиці у справах про захист економічної конкуренції в контексті публічних закупівель, зокрема на підходах до оцінки антиконкурентних узгоджених дій (картельної змови) та наслідків таких порушень. Вона відзначила багатоаспектність Закону України «Про публічні закупівлі» і нагадала, що його ухвалення пов’язане з виконанням зобов’язань України за Угодою про асоціацію, а порушення вимог конкуренції під час закупівель становить одночасно порушення і закупівельного законодавства, і законодавства про захист економічної конкуренції.

Аналізуючи нормативне регулювання, Тетяна Малашенкова звернула увагу на процедури закупівель, передбачені Законом (відкриті торги як базова процедура, а також торги з обмеженою участю, конкурентний діалог і переговорна процедура у визначених випадках), а також на роль електронної системи закупівель. Вона деталізувала значення електронного аукціону як стадії відкритих торгів і пояснила, чому його «закритість» (коли учасники не бачать один одного під час пониження цін) є не недоліком процедури, а проявом її змагальної природи. На цій підставі суддя спростувала типовий аргумент позивачів у спорах з Антимонопольного комітету України про те, що відсутність ідентифікації учасників під час аукціону нібито виключає можливість змови.

Далі доповідачка зосередилася на правовій кваліфікації картельних змов у закупівлях, пославшись на п. 4 ч. 2 ст. 6 Закону України «Про захист економічної конкуренції», який зараховує до антиконкурентних узгоджених дій узгоджені практики, що призвели або можуть призвести до спотворення результатів торгів, аукціонів, конкурсів, тендерів. Вона наголосила, що ця норма кореспондує ст. 101 Договору про функціонування ЄС, яка забороняє узгоджені практики, спрямовані на обмеження чи спотворення конкуренції на внутрішньому ринку. Такий паралельний огляд, за її логікою, допомагає бачити закупівлі як конкурентну процедуру, де ключовим є збереження реальної конкуренції.

Також суддя розповіла про відповідальність та межі судового контролю за рішеннями АМК України. Тетяна Малашенкова зазначила, що за картельну змову в публічних закупівлях Закон передбачає штраф до 10 % річного доходу (виручки) підприємства за останній рік, а якщо незаконний прибуток перевищує цей поріг – штраф може сягати потрійного розміру такого прибутку (ч. 2 ст. 52 Закону). Визначення конкретного розміру штрафу є дискрецією АМК України, а суди перевіряють насамперед дотримання законодавчих меж (зокрема співвіднесеність із річним доходом), не втручаючись в арифметику зменшення штрафу. Суддя також акцентувала, що такі штрафи, передбачені Законом України «Про захист економічної конкуренції», не можуть зменшуватися судами за аналогією з цивільно-правовими механізмами, оскільки вони не підпадають під розуміння статей 625 та 551 ЦК України, а АМК України може додатково ухвалювати рішення про припинення порушення та усунення / пом’якшення його впливу.

Розкриваючи підходи до доведеності антиконкурентних узгоджених дій, доповідачка наголосила: для кваліфікації таких дій не є обов’язковими негативні наслідки у вигляді збитків чи порушення прав інших осіб. Достатньо встановлення факту погодження конкурентної поведінки, яка може мати негативний вплив на конкуренцію. Вона пояснила, що прямі докази змови зазвичай відсутні (не існує письмових «угод про змову»), тому АМК України та суди оцінюють сукупність непрямих ознак і обставин. Як приклад суддя навела ситуації, коли формально законні дії (скажімо, фінансова допомога між суб’єктами) разом із часом, сумами та контекстом можуть свідчити не про випадковість, а про намір скоординувати поведінку під час участі в тендері.

У межах огляду практики Тетяна Малашенкова звернулася до конкретних рішень ВС, які, за її словами, формують сталий підхід у цій категорії спорів. Зокрема, вона послалася на постанову КГС ВС від 14 серпня 2025 року у справі № 910/3374/24. У ній зроблено висновок, що відміна торгів або визнання їх такими, що не відбулися, не звільняє учасників від відповідальності за антиконкурентні узгоджені дії, адже негативним наслідком є сам факт спотворення результатів через узгоджену поведінку. Також вона звернула увагу на рішення об’єднаної палати КГС ВС від 19 грудня 2025 року у справі № 922/3456/23, яким було уточнено підхід до застосування ч. 3 ст. 228 ЦК України як санкції конфіскаційного характеру: її застосування можливе лише у виключних випадках, з урахуванням критеріїв ЄСПЛ щодо пропорційності втручання у право власності та необхідності обрання менш обтяжливих засобів (наприклад, двостороння реституція, стягнення збитків або штрафів).

Окремо суддя торкнулася питання ведення Антимонопольним комітетом України державного реєстру суб’єктів господарювання, притягнутих до відповідальності за картельні змови у закупівлях, і навела приклад постанови від 18 грудня 2025 року у справі № 910/897/25, у якій судова палата КГС ВС уточнила підходи до внесення інформації до зведених відомостей і реєстру. Вона акцентувала, що внесення даних до реєстру здійснюється на виконання вимог закону та порядку ведення реєстру і саме по собі не ототожнюється законодавцем із «виконанням» рішення органу АМК України в розумінні зупинення виконання. При цьому для застосування підстав відмови в участі в закупівлі за п. 4 ч. 1 ст. 17 Закону України «Про публічні закупівлі» значення має чинність рішення АМК України до моменту його скасування або визнання недійсним судом.

Тетяна Малашенкова принагідно згадала позицію Великої Палати Верховного Суду від 21 листопада 2025 року у справі № 920/19/24, наголосивши, що Велика Палата ВС не відступила від раніше сформованих висновків щодо так званого каскадного збільшення ціни договорів додатковими угодами. Вона також звернула увагу на процесуальні аспекти спорів про недійсність договорів у закупівлях: зокрема, на справу № 916/4954/23, у якій ОП КГС ВС розглядала допустимість заходів забезпечення позову, пов’язаних із забороною сторонам договору вчиняти дії щодо його виконання, та ризики фактичного блокування господарської діяльності. У цьому контексті доповідачка зауважила, що за загальним правилом не слід зупиняти виконання, однак у виняткових ситуаціях, за належного обґрунтування ризиків, такі заходи можуть бути застосовані.

Завершуючи, Тетяна Малашенкова наголосила, що у спорах про картельні змови та похідних позовах (зокрема, прокурорських) ключовим стає не формальне встановлення порушення, а оцінка пропорційності наслідків і доведеність того, що порушення справді завдало істотної шкоди інтересам держави та суспільства. Вона звернула увагу на практичний ризик автоматизації каральних санкцій у випадках, коли доведено лише сам факт порушення конкурентних принципів, але не доведено масштабних збитків або незаконного збагачення, зіставного з вартістю стягнення. Саме тому, за її словами, суди мають обережно підходити до застосування ч. 3 ст. 228 ЦК України та уважно співвідносити обраний захід із можливістю менш обтяжливих правових наслідків.

Андрій Жук у своєму виступі представив добірку актуальної судової практики у спорах, пов’язаних із публічними закупівлями, сфокусувавшись на питаннях, що розглядаються адміністративною юрисдикцією. Він зауважив і на правовій позиції з господарської юрисдикції: вона містить важливе розмежування щодо того, яке законодавство слід застосовувати до окремих видів закупівель, зокрема в оборонній сфері та у випадках, коли йдеться про інформацію, що становить державну таємницю.

Лектор Андрій Жук порушив дискусійне питання щодо визначення юрисдикції оскарження рішень постійно діючої адміністративної колегії при Антимонопольному комітеті України у сфері публічних закупівель. Хоча в законодавстві закріплено загальне правило про оскарження рішень АМК України до господарських судів, у випадку рішень колегії з розгляду скарг у закупівлях Комітет діє в іншій ролі – як орган, наділений спеціальною контрольної функцією законом про публічні закупівлі. Саме тому, на його думку, такі рішення доцільно розглядати крізь призму публічно-правових відносин та оскаржувати в порядку адміністративного судочинства.

Суддя також звернув увагу на різницю підходів до доказування у господарському та адміністративному процесах. У разі кваліфікації постійно діючої адміністративної колегії як суб’єкта владних повноважень, у спорі в адміністративному суді тягар доказування правомірності рішення покладається на орган влади. Натомість у господарському процесі сторони постають як рівнозначні учасники спору, що зумовлює інший розподіл процесуальних обов’язків щодо доведення позиції, а отже впливає на практичні наслідки захисту прав учасників закупівель.

Розвиваючи тему контрольних повноважень, Андрій Жук окреслив підхід до спорів, пов’язаних із моніторингом закупівель Державною аудиторською службою України, зокрема в контексті позовів прокурорів в інтересах держави щодо вже укладених договорів. Він пояснив, що хоча загальні функції державного фінансового контролю пов’язані з підконтрольними установами, моніторинг закупівель здійснюється за правилами спеціального закону про публічні закупівлі, що, на його погляд, дає відповідь на практичні питання щодо належного кола відповідачів та процесуальної побудови позовів у спорах про визнання договорів недійсними чи їх розірвання.

Окремо доповідач зупинився на проблематиці своєчасності моніторингу, звернувши увагу на ситуації, коли перевірка початкових стадій процедури проводилась уже наприкінці виконання договору, а наслідком пропонувалося розірвання договору через первинну помилку замовника, яку вже неможливо усунути. Андрій Жук зазначив, що таких спорів останнім часом поменшало, що, на його переконання, свідчить про формування судової практики, яка в подібних ситуаціях орієнтується на захист прав виконавців договорів та відмову від підходів, коли контрольні заходи фактично нівелюють результати вже виконаних закупівель.

Суддя навів низку показових кейсів і пояснив, які підходи з них випливають для застосування законодавства про публічні закупівлі. Серед них він відзначив позицію Великої Палати ВС (постанова ВП ВС від 2 серпня 2023 року у справі № 924/1288/21) щодо закупівлі робіт в оборонній сфері: у справі про антидронове укриття доріг було зроблено висновок про застосування Закону України «Про публічні закупівлі» з урахуванням обмежень і спеціальних норм профільних законів (закони України «Про державну таємницю», «Про державне оборонне замовлення» («Про оборонні закупівлі») тощо). Окрім цього, Андрій Жук навів приклади спорів із Державною аудиторською службою України щодо правильності застосування пільгових режимів закупівель (зокрема в кейсі за участю АТ «Укроборонпром»), підходів до планування закупівель, а також рішень, у яких ВС оцінював дії замовника в умовах прогалин чи несинхронності підзаконного регулювання та функціоналу електронної системи.

Наприкінці доповіді суддя окреслив низку типових технічних питань, що часто стають предметом спорів: уникнення штучного дроблення предмета закупівлі (на прикладі багатьох процедур із однаковим предметом), допустимість визначення технології виготовлення предмета закупівлі в технічній специфікації, а також ситуації, коли відмінність у назві документа не впливає на його зміст і відповідність вимогам тендерної документації. Він також згадав приклади, у яких суди оцінювали чинність документів старого зразка (зокрема висновків санітарно-епідеміологічної служби) за умови, що вони залишаються дійсними протягом установленого строку.

Насамкінець Андрій Жук звернув увагу на тематичний дайджест судової практики Верховного Суду щодо вирішення спорів у сфері публічних закупівель (https://supreme.court.gov.ua/userfiles/media/new_folder_for_uploads/supreme/ogliady/Daidgest_publ_zakypivli.pdf), який охоплює практику адміністративної та господарської юрисдикцій.

Із презентацією Андрія Жука можна ознайомитися за посиланням – https://court.gov.ua/storage/portal/supreme/prezent2026/Prezent_Zastos_zak_va_pybl_zakypivli_prakt_VS.pdf.

Захід організовано Національною школою суддів України за підтримки Компоненту 2 «Публічні закупівлі» проєкту EU4PFM Програми Європейського Союзу (ЄС) за підтримки Управління державними фінансами в Україні.

Верховний Суд