Судебное разбирательство споров в сфере публичных закупок: практика Верховного Суда

Об acquis ЕС в сфере публичных закупок и методологии его применения украинскими судами, о применении законодательства в сфере публичных закупок и практике Верховного Суда в административном и хозяйственном судопроизводстве, прочитали лекции судьи Верховного Суда в Кассационном административном суде Олеся Радышевская и Андрей Жук, а также судья Малашенкова в рамках тренинга для судей «Судебное рассмотрение споров в сфере публичных закупок в контексте евроинтеграции Украины».

Олеся Радишевская отметила, что ее выступление посвящено практическому измерению acquis ЕС в сфере публичных закупок и ориентировано на то, чтобы вернуть дискуссию по геополитическому и экономическому ракурсу к сугубо правовому. Она анонсировала три содержательных блока: что такое acquis ЕС в сфере публичных закупок, какие судебные органы ЕС формируют практику, и какова методология применения актов ЕС Верховным Судом уже сегодня. Спикер подчеркнула актуальность вопроса: Украина находится в статусе государства-кандидата, поэтому подходы к толкованию права ЕС должны учитывать особенности этого периода.

В контексте евроинтеграционных требований Олеся Радишевская привела примеры того, как прогресс в сфере публичных закупок оценивается из-за соответствия законодательства моделям и правилам ЕС, а также подчеркнула масштаб самого рынка: по статистике судьи, в 2025 году у ЕС публичные закупки составляют около 14%, в Украине — 11,6%. Она пояснила, что ЕС не оперирует «стандартами» в привычном для Совета Европы понимании, ведь Европейский Союз является специфическим наднациональным межгосударственным образованием. Как отметила Олеся Радишевская, Украина выполняет требования вступления в ЕС, которые предъявляются в рамках Копенгагенских критериев, в которых, среди прочего, выделят экономические, политические и правовые аспекты. В кластере “Функционирование демократических институтов и рыночной экономики” публичные закупки являются ключевым элементом. По итогам Отчета о расширении ЕС за 2025 год по разделу «Публичные закупки» Украина имеет формулировку «определенный уровень подготовки» (уровень 2 из 5), что сигнализирует о существующем прогрессе и ожидании дальнейших изменений.

Объясняя понятие «acquis ЕС вступления», спикер определила его как «общее наследие» – массив норм и подходов, охватывающий не только регулятивные акты, но и надлежащее функционирование политической, правовой и экономической системы страны-кандидата. Она подчеркнула, что Соглашение об ассоциации является формализованным источником права Украины, ратифицированным и подлежащим применению.

Олеся Радишевская систематизировала источниковую базу права ЕС в трех кластерах: первичное право (учредительные договоры и базовые конституционные основы, в частности Хартия основополагающих прав ЕС), вторичное право (регламенты, директивы, решения и т.д.) и третичное право (доктрина/ценности)/. Она отдельно объяснила разницу между регламентами (которые в государствах-членах применяются непосредственно) и директивами (фиксирующими цель и оставляющими государству дискрецию относительно способа достижения результата), отметив свою позицию о невозможности прямого применения директив украинским судьей при отсутствии полноценного членства в ЕС. Также она подчеркнула, что несоблюдение норм права ЕС в государствах-членах влечет финансовые санкции, что отличает этот механизм от конвенционных процедур Совета Европы.

Отдельно судья рассказала о судебных учреждениях ЕС. Олеся Радишевская объяснила, что Суд справедливости ЕС – не один суд, а система институтов, в которой ключевым является сам Суд справедливости ЕС (Court of Justice) и Общий Суд (General Court), оба расположены в Люксембурге. Она описала механизм преюдиционных запросов: суды первой и второй инстанций государств-членов могут обращаться к таким запросам, а суды последней инстанции обязаны это делать. В качестве примера она привела запрос румынских судей о несоответствии позиции Конституционного Суда Румынии праву ЕС и ответа на применение права ЕС.

В заключение спикер перечислила типичные ситуации, когда вопрос права ЕС встает в украинском судопроизводстве: стороны просят применить элементы права ЕС в национальном споре, требуют толкования положений Соглашения об ассоциации Украины с ЕС, ссылаются на акты вторичного права или даже предлагают обращение в Суд справедливости ЕС (что пока невозможно для украинских судов). В то же время она привела примеры, когда Верховный Суд использует акты ЕС для аргументации или толкования, а также пример отраслевого Закона Украины «О рынке электрической энергии», который прямо ориентирует суды учитывать практику и решение судебных институтов ЕС. Подытоживая, Олеся Радишевская подчеркнула: каждый судья должен сам определить границы применения права ЕС – от идеалистической аргументации до формализованного подхода – и именно это будет отражаться в судебных решениях.

Татьяна Малашенкова в рамках тренинга сосредоточилась на судебной практике по защите экономической конкуренции в контексте публичных закупок, в частности на подходах к оценке антиконкурентных согласованных действий (картельного сговора) и последствий таких нарушений. Она отметила многоаспектность Закона Украины «О публичных закупках» и напомнила, что его принятие связано с исполнением обязательств Украины по Соглашению об ассоциации, а нарушение требований конкуренции при закупках составляет одновременно нарушение и закупочного законодательства, и законодательства о защите экономической конкуренции.

Анализируя нормативное регулирование, Татьяна Малашенкова обратила внимание на процедуры закупок, предусмотренные Законом (открытые торги как базовая процедура, а также торги с ограниченным участием, конкурентный диалог и переговорная процедура в определенных случаях), а также роль электронной системы закупок. Она детализировала значение электронного аукциона как стадии открытых торгов и объяснила, почему его «закрытость» (когда участники не видят друг друга во время понижения цен) не является недостатком процедуры, а проявлением ее соревновательной природы. На этом основании судья опровергла типичный аргумент истцов в спорах Антимонопольного комитета Украины о том, что отсутствие идентификации участников во время аукциона якобы исключает возможность сговора.

Далее докладчик сосредоточился на правовой квалификации картельных сговоров в закупках, сославшись на п. 4 ч. 2 ст. 6 Закона Украины «О защите экономической конкуренции», который относит к антиконкурентным согласованным действиям согласованные практики, которые привели или могут привести к искажению результатов торгов, аукционов, конкурсов, тендеров. Она подчеркнула, что эта норма корреспондирует ст. 101 Договора о функционировании ЕС, запрещающего согласованные практики, направлены на ограничение или искажение конкуренции на внутреннем рынке. Такой параллельный обзор, по ее логике, помогает видеть закупки как конкурентную процедуру, где ключевым является сохранение реальной конкуренции.

Также судья рассказала об ответственности и границах судебного контроля за решениями АМК Украины. Татьяна Малашенкова отметила, что за картельный сговор в публичных закупках Закон предусматривает штраф до 10% годового дохода (выручки) предприятия за последний год, а если незаконная прибыль превышает этот порог – штраф может достигать тройного размера такой прибыли (ч. 2 ст. 52 Закона). Определение конкретного размера штрафа является дискрецией АМК Украины, а суды проверяют, прежде всего, соблюдение законодательных границ (в том числе соотнесенность с годовым доходом), не вмешиваясь в арифметику уменьшения штрафа. Судья также акцентировала, что такие штрафы, предусмотренные Законом Украины «О защите экономической конкуренции», не могут уменьшаться судами по аналогии с гражданско-правовыми механизмами, поскольку они не подпадают под понимание статей 625 и 551 ГК Украины, а АМК может дополнительно принимать решение о прекращении нарушения и устранения его.

Раскрывая подходы к доказанности антиконкурентных согласованных действий, докладчик подчеркнула: для квалификации таких действий не обязательны негативные последствия в виде ущерба или нарушения прав других лиц. Достаточно установление факта согласования конкурентного поведения, которое может оказать негативное влияние на конкуренцию. Она пояснила, что прямые доказательства сговора обычно отсутствуют (не существует письменных «соглашений о сговоре»), поэтому АМК Украины и суды оценивают совокупность косвенных признаков и обстоятельств. В качестве примера судья привела ситуации, когда формально законные действия (скажем, финансовая помощь между субъектами) вместе с временем, суммами и контекстом могут свидетельствовать не о случайности, а о намерении скоординировать поведение при участии в тендере.

В рамках обзора практики Татьяна Малашенкова обратилась к конкретным решениям ВС, которые, по ее словам, формируют постоянный подход в этой категории споров. В частности, она сослалась на постановление КГС ВС от 14 августа 2025 года по делу №910/3374/24. В ней сделан вывод, что отмена торгов или признание их несостоявшимися не освобождает участников от ответственности за антиконкурентные согласованные действия, ведь негативным последствием является сам факт искажения результатов через согласованное поведение. Также она обратила внимание на решение объединенной палаты КГС ВС от 19 декабря 2025 г. по делу № 922/3456/23, которым был уточнен подход к применению ч. 3 ст. 228 ГК Украины как санкции конфискационного характера: ее применение возможно только в исключительных случаях, с учетом критериев ЕСПЧ относительно пропорциональности вмешательства в право собственности и необходимости избрания менее обременительных средств (например, двусторонняя реституция, взыскание ущерба или штрафов).

Отдельно судья коснулась вопроса ведения Антимонопольным комитетом Украины государственного реестра субъектов хозяйствования, привлеченных к ответственности за картельные сговоры в закупках, и привела пример постановления от 18 декабря 2025 года по делу № 910/897/25, в котором судебная палата КХС ВС уточнила подход к уточнению информации. Она акцентировала, что внесение данных в реестр осуществляется во исполнение требований закона и порядка ведения реестра и само по себе не отождествляется законодателем с «исполнением» решения органа АМК Украины в понимании остановки исполнения. При этом для применения оснований отказа в участии в закупке по п. 4 ч. 1 ст. 17 Закона Украины «О публичных закупках» значение имеет решение АМК Украины до момента его отмены или признания недействительным судом.

Татьяна Малашенкова упомянула позицию Большой Палаты Верховного Суда от 21 ноября 2025 года по делу № 920/19/24, подчеркнув, что Большая Палата ВС не отступила от ранее сформированных выводов относительно так называемого каскадного увеличения цены договоров дополнительными соглашениями. Она также обратила внимание на процессуальные аспекты споров о недействительности договоров в закупках: в частности, на дело № 916/4954/23, в котором ОП КГС ВС рассматривала допустимость мер обеспечения иска, связанных с запретом сторонам договора совершать действия по его выполнению, и риски фактического блокирования хозяйственной деятельности. В этом контексте докладчик отметила, что по общему правилу не следует останавливать выполнение, однако в исключительных ситуациях, при надлежащем обосновании рисков, такие меры могут быть применены.

Завершая, Татьяна Малашенкова подчеркнула, что в спорах о картельных заговорах и производных исках (в частности, прокурорских) ключевым становится не формальное установление нарушения, а оценка пропорциональности последствий и доказанность того, что нарушение действительно нанесло существенный вред интересам государства и общества. Она обратила внимание на практический риск автоматизации карательных санкций в случаях, когда доказан только сам факт нарушения конкурентных принципов, но не доказан масштабный ущерб или незаконное обогащение, сопоставимое со стоимостью взыскания. Поэтому, по ее словам, суды должны осторожно подходить к применению ч. 3 ст. 228 ГК Украины и внимательно соотносить избранное мероприятие с возможностью менее обременительных правовых последствий.

Андрей Жук в своем выступлении представил подборку актуальной судебной практики по спорам, связанным с публичными закупками, сфокусировавшись на вопросах, рассматриваемых административной юрисдикцией. Он отметил и правовую позицию по хозяйственной юрисдикции: она содержит важное разграничение относительно того, какое законодательство следует применять к отдельным видам закупок, в частности в оборонной сфере и в случаях, когда речь идет об информации, составляющей государственную тайну.

Лектор Андрей Жук поднял дискуссионный вопрос по определению юрисдикции обжалования решений постоянно действующей административной коллегии при Антимонопольном комитете Украины в сфере публичных закупок. Хотя в законодательстве закреплено общее правило об обжаловании решений АМК Украины в хозяйственные суды, в случае решений коллегии по рассмотрению жалоб в закупках Комитет действует в иной роли – как орган, наделенный специальной контрольной функцией закона о публичных закупках. Поэтому, по его мнению, такие решения целесообразно рассматривать сквозь призму публично-правовых отношений и обжаловать в порядке административного судопроизводства.

Судья также обратил внимание на разность подходов к доказыванию в хозяйственном и административном процессах. В случае квалификации постоянно действующей административной коллегии как субъекта властных полномочий, в споре в административном суде бремя доказывания правомерности решение возлагается на орган власти. В хозяйственном процессе стороны предстают как равнозначные участники спора, что обуславливает другое распределение процессуальных обязанностей по доказыванию позиции, а следовательно влияет на практические последствия защиты прав участников закупок.

Развивая тему контрольных полномочий, Андрей Жук очертил подход к спорам, связанным с мониторингом закупок Государственной аудиторской службой Украины, в частности, в контексте исков прокуроров в интересах государства относительно уже заключенных договоров. Он пояснил, что, хотя общие функции государственного финансового контроля связаны с подконтрольными учреждениями, мониторинг закупок осуществляется по правилам специального закона о публичных закупках, что, на его взгляд, дает ответ на практические вопросы относительно надлежащего круга ответчиков и процессуального построения исков в спорах о признании договоров недействительными или их расторжении.

Отдельно докладчик остановился на проблематике своевременности мониторинга, обратив внимание на ситуации, когда проверка начальных стадий процедуры проводилась уже в конце выполнения договора, а следствием предлагалось расторжение договора из-за первичной ошибки заказчика, которую уже невозможно устранить. Андрей Жук отметил, что таких споров в последнее время стало меньше, что, по его убеждению, свидетельствует о формировании судебной практики, которая в подобных ситуациях ориентируется на защиту прав исполнителей договоров и отказ от подходов, когда контрольные меры фактически нивелируют результаты уже выполненных закупок.

Судья привел ряд показательных кейсов и объяснил, какие подходы из них вытекают для применения законодательства о публичных закупках. Среди них он отметил позицию Большой Палаты ВС (постановление ОП ВС от 2 августа 2023 года по делу № 924/1288/21) по закупке работ в оборонной сфере: по делу об антидроновом укрытии дорог было сделано заключение о применении Закона Украины «О публичных закупках» с учетом ограничений тайну», «О государственном оборонном заказе» («Об оборонных закупках») и т.п.). Кроме того, Андрей Жук привел примеры споров с Государственной аудиторской службой Украины относительно правильности применения льготных режимов закупок (в частности в кейсе с участием АО «Укроборонпром»), подходов к планированию закупок, а также решений, в которых ВС оценивал действия заказчика в условиях пробелов или несинхронности системы подзаконного регулирования.

В конце доклада судья очертил ряд типичных технических вопросов, часто становящихся предметом споров: избегание искусственного дробления предмета закупки (на примере многих процедур с одинаковым предметом), допустимость определения технологии изготовления предмета закупки в технической спецификации, а также ситуации, когда различие в названии документа не влияет на его содержание и содержание документа. Он также упомянул примеры, в которых суды оценивали силу документов старого образца (в том числе выводов санитарно-эпидемиологической службы) при условии, что они остаются действительными в течение установленного срока.

В заключение Андрей Жук обратил внимание на тематический дайджест судебной практики Верховного Суда по разрешению споров в сфере публичных закупок (https://supreme.court.gov.ua/userfiles/media/new_folder_for_uploads/supreme/ogliady/Daidgest_publ_zakypivli.pdf), охватывающий практику административной и хозяйственной юрисдикций.

С презентацией Андрея Жука можно ознакомиться по ссылке – https://court.gov.ua/storage/portal/supreme/prezent2026/Prezent_Zastos_zak_va_pybl_zakypivli_prakt_VS.pdf.

Мероприятие организовано Национальной школой судей Украины при поддержке Компонента 2 «Публичных закупок» проекта EU4PFM Программы Европейского Союза (ЕС) при поддержке Управления государственными финансами в Украине.

Верховный Суд