Як подолати мораторій

Наприкінці минулого тижня Міністерство юстиції України провело експертне обговорення шляхів зняття мораторіїв, які діють у сфері примусового виконання рішень.

За словами очільника Директорату правосуддя та кримінальної юстиції Міністерства юстиції України Олександра Олійника, стейкхолдери, які визначають і формують політику примусового виконання судових рішень, висловлювали експертні думки: «Попереднім аналізом встановлено, що в Україні діють 12 мораторіїв, які запроваджувались з 2002 по 2020 рік. На жаль, і досі в парламенті реєструються законопроєкти, які породжують нові мораторії. Щодо багатьох мораторіїв висловлювався Комітет міністрів Ради Європи, зауваживши, що це явище є неприйнятним і Україна має розробити дорожню карту щодо їх анулювання.
Конкретні рекомендації щодо вирішення цього питання надав департамент виконання рішень ЄСПЛ, а нещодавно оприлюднений звіт бізнес-омбудсмена про шляхи покращення виконання рішень в Україні містить окремий розділ про необхідність подолання мораторіїв».

Пан Олійник нагадав, що, відповідно до Плану заходів по реалізації Національної стратегії вирішення проблеми невиконання рішень судів, де боржниками є державний орган або державне підприємство, установа, організація (на період до 2022 року), для усунення нормативно-правових бар’єрів, які перешкоджають виконанню рішень судів, передбачається, серед іншого, і проведення консультацій із зацікавленими органами про доцільність створення небюджетного фонду гарантування виконання рішень судів. Це стосується підприємств, на які поширюється дія мораторіїв і які сплачуватимуть внески до цього фонду. «Тож сьогодні ми хочемо почути від стейкхолдерів варіанти вирішення цієї проблеми, зокрема про запропонований урядом план створення небюджетного фонду гарантування виконання рішень, із якого можна буде сплачувати борги таких підприємств», — підсумував свою промову очільник Директорату правосуддя.

Народний депутат України Тарас Тарасенко підтримав ідею й погодився, що Україні потрібно позбутися мораторіїв як уже неефективних фініструментів, і розповів про роботу депутатського корпусу над вирішенням цього питання.

«На базі парламентського комітету з прав людини створена робоча група юридичного захисту прав, яка об’єднує зусилля чотирьох комітетів (комітету з правової політики, комітету економіки, податкового комітету й комітету з прав людини), щоб питання зняття мораторіїв можна було врегулювати на законодавчому рівні. Разом із Мінюстом ми працюємо над створенням карти мораторіїв, які й справді впроваджувалися давно і впровадження яких триває», — сказав депутат, додавши, що реєструються й інші законопроєкти, які пов’язані з можливістю виконання судових рішень за відсутності у держави коштів. «Це дійсно є проблемою, бо народні депутати намагаються таким чином зберегти певні галузі промисловості України, не розуміючи, що мораторій — це тимчасове явище, яке не повинно впливати на розвиток економіки. Крім мораторію, потрібно одразу пропонувати шляхи вирішення економічних проблем, щоб мораторій міг бути знятий протягом кількох місяців. Мораторій має бути явищем тимчасовим, а не постійним. Я вважаю, що разом із Мін’юстом ми можемо напрацювати дієвий механізм зняття мораторієв, і всі державні органи нам у цьому допомагають», — зазначив нардеп.

За словами судді, секретаря судової палати КГС ВС Володимира Погребняка, розв’язання проблеми невиконання судових рішень потребує не лише консолідації зусиль усіх гілок державної влади, але й спільного стратегічного розуміння й формулювання завдань і шляхів їх виконання: «Вирішення цього питання перебуває, насамперед, у законодавчій площині, проте Верховний Суд намагається усувати наявні колізії через правозастосування, не чекаючи вдосконалення законодавства, і маємо позитивний досвід усунення тих негативних чинників, які спричинили обговорювану проблему. Нам вдається забезпечувати захист прав та інтересів юридичних і фізичних осіб, спираючись на принципи верховенства права й конституційні засади. Таку роботу Верховний Суд здійснюватиме й надалі».

Також В. Погребняк зазначив, що, на виконання ст. 36 Закону України «Про судоустрій і статус суддів», Верховний Суд забезпечує сталість і єдність судової практики в порядку та в спосіб, які визначені процесуальним законом, і додав, що найбільші заборгованості зафіксовані у справах проти державних підприємств; зокрема, через мораторії на відкриття проваджень у справах про банкрутство: «У четвертому кварталі 2020 року на сайті Верховного Суду опублікований огляд постанов КГС ВС, прийнятих у справах про банкрутство державних підприємств і підприємств, у статутному капіталі яких частка державної власності перевищує 50 відсотків, за період 2018–2020 років».

«Верховний Суд намагається в межах власних повноважень протидіяти певним негативним тенденціям невиконання судових рішень, але докорінне вирішення цього питання належить до компетенції виконавчої й законодавчої гілок влади. Тому дуже добре, що Міністерство юстиції України взяло цю проблему під свій контроль. Зі свого боку, ми обіцяємо свою підтримку, у тому числі й активну участь представників Верховного Суду в таких заходах», – запевнив Володимир Погребняк.

За словами заступника голови ФДМУ Костянтина Кошеленка, Фонд держмайна вважає доцільним зняти мораторій лише після того, як державне підприємство змінить власника: «Хотів би зауважити, що всі підприємства, які передаються до ФДМУ, передаються виключно з метою приватизації. І ті дії, які відбуваються під управлінням Фонду протягом року, півроку чи, може, трошки більшого періоду, — це дії по підготовці об’єкта на приватизацію чи інвентаризацію або інші дії з метою розміщення на аукціоні “ProZorro.Продажі” і подальшого залучення потенційного інвестора. Ті підприємства, які ми отримуємо, здебільшого мають дефіцит або відсутність обігових коштів. Ці підприємства часто збиткові й мають багато проблем. Ті рішення, які пропонуються щодо примусового стягнення їхнього майна, на наш погляд, недоцільні. Ми вважаємо, що все ж таки дії по стягненню треба відкласти до моменту, поки об’єкт-підприємство буде проданий на аукціоні й перейде у приватну власність».

Пан Кошеленко додав, що ФДМУ розкриває всю інформацію у віртуальних кімнатах даних: «Для покупця немає кота в мішку — ми розкриваємо всю інформацію про судові рішення, технічну і юридичну інформацію. Покупець розумітиме, що він придбав, а виконувати рішення вважаємо за доцільне після того, як форма власності зміниться з державної на приватну. Якщо це відбуватиметься інакше, то, по-перше, це може паралізувати процес підготовки підприємства до приватизації, а по-друге, може зменшитися ринкова вартість і знизиться привабливість такого підприємства для потенційних інвесторів. Бо це не тільки про зменшення вартості активу, це ще й про втрату обігових коштів, про втрату основних фондів, що може дуже серйозно вплинути на привабливість цього підприємства для інвестора».

Підсумовуючи, експерт сказав, що бачить сенс у тому, щоб підприємства, які знаходяться в управлінні ФДМУ, були окремо представлені в законодавчих ініціативах таким чином, щоб всі дії з ними відбувалися вже після приватизації.

Національний експерт Проєкту Європейського Союзу «Підтримка реформ юстиції правосуддя в Україні ПРАВО-JUSTICE В’ячеслав Панасюк висловив думку, що мораторії застосовують в Україні занадто довго й неефективно: «Питання дійсно назріло, деякі мораторії в нас діють уже просто неприйнятно довго. Це значно знижує рівень виконання рішень і негативно впливає на розвиток економіки». За його словами, для вирішення проблеми треба, щонайменше, провести інвентаризацію мораторіїв: «Перший етап полягає у проведенні інвентаризації чинних мораторіїв, в оцінюванні ефективності їхньої дії, і, по-суті, у їх перегляді. В комітеті правової політики проводилися слухання про виконання судових рішень, і за результатами цих слухань комітет доручив Кабінету Міністрів провести розрахунки впливу мораторіїв на економіку України й надати пропозиції по суті щодо їх перегляду. На підставі цих даних можна буде приймати більш-менш аргументовані й прогнозовані рішення».

Експерт не тільки поділився своїми думками, але й розповів, як проєкт ПРАВО-JUSTICE допомагає вирішити це питання: «Ми розуміємо, що це добре, коли до роботи включені всі. Але насправді систематизованих даних, які б могли лягати в основу того чи іншого політичного рішення, не так і багато. І на сьогодні ми намагаємося концентрувати увагу на тому, щоб зібрати якомога більше таких даних. Яким шляхом ми пішли? Поки що ми взяли у фокус своєї уваги мораторій 2002 року, який вважаємо найсуттєвішим, бо він найбільше впливає на сферу виконання, на банкрутства, на економіку. Використовуючи інструмент депутатських запитів, ми збирали інформацію про кількість підприємств, які підпадають під мораторії, і про належність підприємств до сфери впливу того чи іншого органу центральної виконавчої влади. На цій стадії ми проаналізували й систематизували ці підприємства й вирішили, що будемо аналізувати реєстр судових рішень, щоб зібрати інформацію, а по суті —визначити суму грошових коштів, які були присуджені судами проти підприємств, які знаходяться під дією мораторіїв».

Також пан Панасюк повідомив, що за минулий рік в Україні мораторії перевищують показник виконання судових рішень.

«Зрозуміло, що частина інформації є в статистиці Мінюсту, наприклад, у сфері виконання судових рішень; і там фігурують цифри за 2020 рік — це 24 мільярди, які захищені мораторієм. Враховуючи, що загальна сума, яка підлягала виконанню, уже сягнула майже трильйона, то проти 24 мільярдів вона здається не такою вже й великою. Але це дивлячись із якого боку, бо при порівнянні цієї суми з загальною сумою стягнення за 2020 рік, вона становить менше ніж 24 мільярди, — тобто, по суті, у нас мораторії перевищують увесь показник виконання за минулий рік. І це не лише за минулий рік! Така сама ситуація спостерігалася і в позаминулому році. Ми розуміємо, що є величезний масив даних, якого не видно в офіційній статистиці. І дані ці, звичайно, можна б було зібрати в адміністративному порядку, якби органи виконавчої влади провели б інвентаризацію підприємств у сфері своєї відповідальності на предмет таких даних. Але ми не маємо такої можливості, тож пішли іншим шляхом, щоб робити те, що ми можемо. На сьогодні ми залучили до цієї роботи кількох експертів. По суті, це робота технічна, і ми зараз на першому етапі, тому треба перевірити, наскільки наша модель добре працюватиме. Якщо ми побачимо, що вона ефективна й прогнозована за своїми результатами, то значно розширимо цю діяльність, щоб зібрати якомога більше інформації, щоб політичне рішення на етапі його прийняття дійсно базувалося на фактичних даних й було добре аргументоване. Відповідно, аргументоване рішення має більше шансів для прийняття», — підсумував експерт ПРАВО-JUSTICE, зазначивши, що вихід із цієї ситуації може складатися з двох кроків.

По-перше, це проведення інвентаризації підприємств з точки зору їхньої збитковості і, відповідно, прийняття політичного рішення по тих категоріях підприємств, які вже не приносять жодної користі економіці держави, а є фінансовим тягарем.

По-друге, це інвентаризація підприємств саме щодо доцільності для економіки їх функціонування.

«Можливо, тут варто дивитися на те, наскільки така модель вигідніша для економіки, із фінансової точки зору. Маю на увазі, наскільки вигідно утримувати якесь підприємство, яке б забезпечувало надання певних послуг, чи, можливо, було б набагато дешевше й оптимальніше залучати для надання таких послуг зовнішнього суб’єкта і, відповідно, не витрачати на це багато ресурсу й не створювати такі проблеми які, у нас на сьогодні є з тими мораторіями. Спочатку ми запроваджували ці мораторії, щоб допомогти й оздоровити економіку, а, по суті, створили фінансовий тягар для бюджету. І якби така робота була проведена системно, то в подальшому можна було б абсолютно аргументовано сформулювати дорожню карту, тобто план дій, яким чином виходити з-під дії усіх мораторіїв».

Приватний виконавець, заступник голови комітету з конкурсного права ААУ Андрій Авторгов порівняв ситуацію з держпідприємствами із анекдотичною. «Якось керівнику держпідприємства подарували курку, котра несла золоті яйця. За місяць ця курка стала збитковою. Ось цей анекдот найкращим чином характеризує те, що відбувається з державними підприємствами», — розпочав свій виступ приватний виконавець.

Пан Авторгов нагадав, що Закон про мораторій на примусову реалізацію майна був ухвалений ще у 2001 році як тимчасовий акт для підвищення рівня економічної безпеки держави. «Я пам’ятаю ті часи — я працював у державній виконавчій службі, і пам’ятаю, що дійсно були випадки реалізації державного майна за заниженою ціною, а механізм реалізації майна дійсно був тоді недосконалий».

На думку досвідченого виконавця, настав час позбутися мораторіїв, оскільки все давно змінилося: «Минуло двадцять років, ми маємо кілька редакцій закону про виконавче провадження, ухвалений кодекс із процедур банкрутства, можна говорити про те, що процедури реалізації майна і в процедурі виконавчого провадження, і в процедурі банкрутства є прозорими й досконалими. Такі маніпуляції щодо заниження ціни, як було двадцять років тому, сьогодні важко уявити, проте мораторій продовжує діяти. Ми пам’ятаємо, що свого часу конституційний суд закон про мораторій визнав конституційним, і одним із аргументів було те, що закон є тимчасовим, до вдосконалення механізму примусової реалізації майна шляхом внесення змін до деяких законів. Але ми бачимо, що фактично мораторій став «священною коровою», яку будь-яка влада, будь-який законодавець боїться чіпати. Відтак мораторій уже став таким, що діє постійно. Навіщо вводяться мораторії? Для підтримки суб’єктів-боржників, які мають певну суспільну цінність».

Розповідаючи про своє бачення проблеми, експерт сказав, що погоджується з пропозицією деяких колег провести інвентаризацію: «Я погоджуюся з думкою колег, що потрібно переглянути державні підприємства. Західні експерти порівнювали кількість державних підприємств в Україні і в країнах західної Європи. У нас дуже велика кількість неефективних державних підприємств, багато з них є системними боржниками у виконавчому провадженні, є кілька боржників, які по десять років уже перебувають у процесі банкрутства, що не дає можливості провести санацію, неможливо провести ліквідацію”.

Як приватний виконавець і незважаючи на те, що ми не проводимо виконання рішень щодо підприємств, де держава (25% і більше у власності) є боржником, але як адвокат у минулому я розумію, що під цим мораторієм «ховають» “живі” підприємства. Тобто якщо можна не сплачувати борги, прикриваючись мораторієм, то такі підприємства ці борги й не сплачують.

Виконавець додав, що дію мораторію треба припиняти. Але чи повністю, чи за винятком стратегічних для держави підприємств, — питання риторичне, і його потрібно з аргументами віддати на розсуд законодавця.

Данило Федорчук, директор з правових питань державного концерну «Укроборонпром», лише частково підтримав скасування мораторію, зауваживши, що різкі кроки можуть спричинити втрату обороноздатності держави.

«Ми розуміємо, що невиконані зобов’язання перед кредиторами — це зобов’язання, які повисають на державному бюджеті. Врешті-решт, їх хтось має віддавати, і рано чи пізно мораторії доведеться скасовувати. З іншого боку, маємо велику кількість підприємств, які можуть працювати і працюють. Так, є велика кількість залишкового майна, яке просто стоїть або перебуває в оренді… Але ж не можна відкривати зараз всі активи, бо маємо й підприємства, які виконують державні оборонні замовлення. Ці підприємства можуть бути збитковими, але не із своєї вини, бо, передусім, фінансуються з державного бюджету, живуть із державних замовлень.

Якщо замовлень немає, то підприємства не працюють. Тож їх стан інколи може бути результатом нерозважливої державної політики. Це теж треба враховувати. По суті, маємо терези, на одній шальці яких — інтереси кредиторів (ми розуміємо, що їх треба максимально задовольняти), але на іншій шальці — безпека держави. Тож ми закликаємо не забувати, що оборонні підприємства мають становити виняток, щоб не зменшувати обороноздатність держави», — зазначив юрист і додав, що державні підприємства захищені не лише забороною на вилучення їхнього майна.

Таке майно державних підприємств не можна й давати в заставу, щоб, наприклад, отримати кредит, — тобто підприємства позбавлені можливості кредитування. «І це мінус мораторію для держпідприємств, бо негативно впливає на комерційну діяльність», — підсумував пан Федорчук.

Єгор Желтухін, спеціально для «Борг.Експерт»