Виконавче провадження в умовах війни: нові виклики і давні проблеми

Повномасштабне російське вторгнення і запроваджений воєнний стан докорінно змінили ситуацію в країні, зокрема у системі примусового виконання судових рішень. У найскладніший момент повною мірою проявилися давні системні проблеми. Ще й досі професія приватних виконавців не оговталася від цих подій.

В Україні погіршуються показники виконання зобов’язань. Плани на досягнення європейського рівня виконання залишаються недосяжною мрією. У грошовому еквіваленті цей показник до початку повномасштабного вторгнення російської федерації залишався катастрофічно низьким — кредиторам повертали лише 2,6% від належних сум за рішеннями судів та інших органів — тобто зі 100 грн лише 2 грн 60 коп.

На жаль, є підстави вважати, що в умовах війни і загального падіння економіки у 2022-2023 роках він може стати ще нижчим. Причин тому декілька. Низка з них з’явилися після початку повномасштабної війни, інші — давні і системні.

Після 24 лютого 2022 року сфера примусового виконання рішень в Україні фактично зупинилася, а приватні виконавці зіткнулися з чималою кількістю перешкод як суто об’єктивного, так і нормативно-правового характеру.

Відновлення доступу до реєстрів

Після 24 лютого 2022 року Міністерство юстиції тимчасово припинило доступ державним і приватним виконавцям до автоматизованої системи виконавчого провадження (АСВП) — ключової онлайн-системи для роботи з примусовим виконанням рішень в Україні, у якій здійснюється весь документообіг, накладення та зняття обтяжень, відкриття та закриття виконавчих проваджень. Також було заблоковано доступ до інших державних реєстрів, які перебувають в адмініструванні Міністерства юстиції України. На той час це був зрозумілий і своєчасний крок держави, оскільки йшлося про збереження та захист даних надважливої державної системи.

Проте вже у квітні бліцкриг РФ провалився, лінія фронту відносно вирівнялася по Харківській, Донецькій, Запорізькій та Херсонській областях. Постало питання повернення системи примусового виконання рішень до робочого стану. Однак замість того, щоб швидко по спрощеній процедурі відновити приватним виконавцям доступ до АСВП, Міністерство юстиції почало створювати суто бюрократичні перепони, жодним чином не пов’язані зі збереженням даних державних реєстрів. Серед них — вимога подавати заяви про відновлення не безпосередньо до адміністратора системи ДП НАІС, а до Департаменту державної виконавчої служби, наявність у приватного виконавця договору страхування на суму, яка не відповідає вимогам Закону (пізніше ця норма була скасована самим регулятором), наявність в офісі паперових документів виконавчих проваджень, які в свою чергу у разі їхньої втрати чи знищення можуть бути відновлені за допомогою того самого АСВП, відповідність офісу приватного виконавця вимогам власних нормативно-правових актів тощо.

Врегулювавши у своєму наказі від 04.04.2022 року № 1310/5 питання підключення до реєстрів, Міністерство юстиції вже у квітні розпочало відновлювати доступ до АСВП органам державної виконавчої служби (ДВС). Наприкінці травня майже всі органи ДВС були підключені. Однак для приватних виконавців цей процес розпочався лише з червня, а для певної частини виконавців з окупованих областей та областей, де ведуться бойові дії, питання зміни ними виконавчого округу та відновлення доступу до системи досі залишається законодавчо неврегульованим. Десятки звернень до Департаменту ДВС, які приватні виконавці почали направляти одразу ж після оприлюднення вказаного наказу Мін’юсту, не мали жодних наслідків. Не мали реакції також і неодноразові звернення Асоціації приватних виконавців України до державного регулятора, через що Рада приватних виконавців України 21 квітня 2022 року прийняла відповідну Резолюцію про блокування Міністерством юстиції України можливості роботи приватних виконавців, яку довела до вищих органів влади.

Лише влітку ситуація зрушила з мертвої точки. В результаті процес поновлення діяльності приватних виконавців в Україні розтягнувся на довгих 6 місяців, внаслідок чого їх численні офіси були не в змозі працювати, а деякі фахівці просто залишили професію. Приватні виконавці з Харкова та інших міст, очікуючи на поновлення доступу до АСВП, навіть були вимушені звернутися з позовами до суду про оскарження бездіяльності Мін’юсту та визнання її протиправною. Вже з’явилися перші виграшні судові рішення, які, на жаль, ще не набрали законної сили. З позовом до суду звернулася і Асоціація як юридична особа, яка відповідно до Закону покликана представляти приватних виконавців у відносинах з органами державної влади.

Показово демонструє ставлення регулятора приклад одного приватного виконавця з округу Київської області, чий офіс у м. Ірпені був знищений під час бойових дій. Разом з офісом згоріли і паперові матеріали виконавчих проваджень. Винайнявши нове приміщення під офіс, йому довелося очікувати підключення до реєстрів аж допоки 23 серпня не були внесені чергові зміни до наказу та скасована вимога про обов’язкову наявність паперових виконавчих проваджень.

Недоступне правосуддя

Блокування приватним виконавцям доступу до АСВП завдало шкоди, у першу чергу, саме пересічним українцям. Станом на початок 2022 року у майже 300 приватних виконавців на виконанні перебувало 624 178 виконавчих проваджень. Це близько 624 тисяч боржників і стягувачів — громадян України, чиї справи просто «зависли». Вони опинилися заручниками ситуації та не мали можливості скористатися своїми законними правами, адже правосуддя завершується не тоді, коли виноситься судове рішення, а коли воно виконується.

Боржники, які сплатили накладені на них судовим рішенням зобов’язання, не мали змогу зняти з себе правові обтяження та вилучити відповідні записи з Єдиного реєстру боржників, а кредитори — отримати належні їм кошти. І це в екстрених воєнних умовах, коли багато наших співвітчизників намагалися продати майно і виїхати за кордон, щоб вижити.

Існує також проблема з примусовим виконанням рішень у прифронтових областях, наприклад, у Харкові і Запоріжжі. Суди ухвалюють рішення та видають на руки виконавчий документ, а віднести його на виконання у ДВС чи приватному виконавцю стягувач не може через встановлену законом заборону на відкриття виконавчих проваджень на таких територіях. Механізм подачі виконавчих документів до інших регіонів також відсутній. Проблему може вирішити прийняття Верховною Радою України законопроекту № 7717 від 30.08.2022 «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо сприяння примусовому виконанню судових рішень та рішень інших органів (посадових осіб) в умовах воєнного стану». Тим не менш, він ще не винесений на розгляд до сесійної зали.

Посвідчення фактів

Внаслідок воєнної агресії рф, величезна кількість майна громадян України виявилася пошкодженою або зруйнованою. Спеціалістів, які могли б встановити факт пошкодження, не вистачає, через що мільйони українців не можуть оперативно отримати відповідні підтверджуючі документи, а тому процес відшкодування суттєво пробуксовує. У таких умовах приватні виконавці запропонували Міністерству юстиції розширити список дозволеної діяльності і надати нам повноваження здійснювати фіксацію фактів, як це аналогічно працює у таких країнах як Франція чи Молдова.

Міністерство юстиції в оперативному Моніторинговому звіті за 2022 рік визнало перспективним напрям надання приватним виконавцям відповідних повноважень з констатації фактів. Та поки ці плани так і залишаються на папері. Асоціація приватних виконавців продовжує збирати позитивний міжнародний досвід від наших іноземних колег у цій сфері і не полишає надії переконати регулятора у необхідності впровадити його в Україні. Тим більше, що жодних навантажень на державний бюджет цей додатковий сервіс для наших громадян не несе.

«Недоавтоматизований» арешт коштів

Запровадження повноцінної системи електронного арешту і списання коштів, завжди сприймалося нашими парламентарями, як вкрай не популярний крок, але виклики, з якими ми зіткнулися під час воєнного стану, яскраво демонструють, що саме повноцінна електронна система арешту коштів боржників може стати однією з основ економічної безпеки держави.

Сьогодні підключеними до діючої системи «електронної взаємодії» й надалі залишаються близько 20% банків країни. Така ситуація склалася внаслідок відсутності відповідного законодавчого обов’язку та санкцій за непідключення. Банки цього не роблять скоріш за все з метою «захисту» окремих клієнтів від обов’язковості виконання рішень. В умовах військової агресії деякі з цих клієнтів можуть бути пов’язані з державою-терористом. Окремі банки взагалі відключилися від автоматизованого арешту після початку повномасштабної війни, як це зробив, наприклад, «Альфа Банк».

У тих європейський країнах, де функціонує «справжній», повноцінний електронний арешт, така система крім всього іншого має і соціальну направленість. На арештованому рахунку боржника залишається «мінімальна захищена сума» — завжди доступний залишок коштів для особистих потреб громадянина із розрахунку на один місяць. Очевидно, що спробою залагодити давню комплексну проблему відсутності дієвого автоматизованого (електронного) арешту коштів в Україні став законодавчий дозвіл на період воєнного стану знімати кошти з арештованих рахунків (карток) у банках за боргами до 100 тисяч гривень. Народні обранці у такий спосіб намагалися захистити найбільш чутливі верстви населення. Однак, як показала практика, таке нововведення не є повноцінно ефективним. У результаті, боржники за сумою боргу понад 100 тисяч гривень виявилися повністю незахищеними, у той час, як на рахунки боржників з боргами менше 100 тисяч взагалі не розповсюджувалася дія арештів.

АПВУ надала власні пропозиції вирішення проблеми, які вилилися у законопроєкт № 8064 «Про внесення змін до деяких законів України щодо окремих особливостей організації примусового виконання судових рішень і рішень інших органів під час дії воєнного стану». Замість дискримінаційного для боржників обмеження у розмірі 100 тисяч гривень пропонується ввести поняття «мінімально захищеної суми» — фіксованого захищеного залишку коштів на один місяць незалежно від боргу за судовим рішенням.

Обмеження, які варто переглянути

Безумовно, початок повномасштабної війни і суттєві майнові втрати населення не могли не призвести і до інших законодавчих обмежень на примусове виконання рішень. Тим не менш, сьогодні настав час переглянути ті «воєнні» норми, які відверто не прижилися, розбалансовують систему примусового виконання рішень та згубно впливають як на інтереси сторін виконавчого провадження, так і на професію приватного виконавця.

Влітку неприємним «подарунком» для кредиторів і самих приватних виконавців став Закон України № 2455-IX від 27.07.2022 «Про внесення змін до деяких законів України щодо діяльності з примусового виконання судових рішень, рішень інших органів (посадових осіб) у період дії воєнного стану» (сумнозвісний законопроект 7317). Завдяки активній позиції АПВУ під час розгляду законопроєкту в Комітеті з питань правової політики вдалося скоригувати його найбільш неприйнятні норми. Однак ризик знівелювати процесуальну незалежність приватних виконавців все одно залишається.

Так Закон надає повноваження керівнику ДВС на скасування постанов та інших процесуальних рішень приватників, що може перетворити їх на своєрідний «філіал» державної виконавчої служби. Крім того, встановлена повна заборона примусового виконання виконавчих написів нотаріусів, яка на практиці виявила цілу низку проблем, що потребують якнайшвидшого нормативно-правового врегулювання:

• фактично унеможливлюється примусове виконання зобов’язань у сфері лізингу — витребування об’єкту лізингу у більшості випадків відбувалось на підставі виконавчого напису нотаріуса;
• заблоковано виконання виконавчих написів про стягнення аліментів на нотаріально посвідчених шлюбних угодах;
• повністю нівелюється інститут стягнення заборгованості за аграрних розписках;
• такий мораторій навряд чи захищає боржника, адже підстави для виключення відомостей про боржника з Єдиного реєстру боржників та припинення арештів майна і коштів також у законодавстві відсутні.

Цікаво, що у першій редакції законопроєкту передбачалася заборона на виконання виконавчих написів не для всіх, а лише для приватних виконавців. Тобто ті виконавчі написи, що не могли бути пред’явлені до виконання приватному виконавцю, у той же час могли бути подані для виконання в органи ДВС.

«Конфлікт інтересів» чи «державницький підхід»?

Сьогодні головна проблема полягає у тому, що регулятор не зацікавлений у розвитку інституту приватних виконавців як повноцінної складової загальнодержавної системи примусового виконання рішень. По суті, у традиційній системі взаємовідносин між приватними і державними виконавцями приватні виступають конкурентами державної виконавчої служби — чим більш ефективні приватні виконавці, тим більше потенційних клієнтів вони «забирають» у своїх державних колег. При цьому керівництво державної виконавчої служби напряму зацікавлено в ефективності саме державних виконавців, оскільки отримує легальну грошову винагороду від стягнутих ними коштів — своєрідні бонуси до зарплати.

Приміром, директор Департаменту ДВС згідно з офіційною відповіддю Мін’юсту на запит АПВУ за 8 перших місяців цього турбулентного воєнного року крім зарплатні отримав «на руки» понад 1,4 млн грн винагороди (фіксований відсоток від стягнених усім Департаментом ДВС коштів). Його заступники отримали звичайно ж менші, але також досить солідні суми — від 500 до 800 тисяч гривень. Тому бажання посадовців тримати приватників під контролем на «короткому поводку» та вручну «перерозподіляти потоки» є цілком зрозумілим і логічним. І справа не в особистостях керівництва регулятора або їх професійних якостях.

У самій структурі Міністерства юстиції закладений конфлікт інтересів, коли діюча система контролю за приватниками перебуває в руках людей, які отримують винагороду від результатів діяльності їхніх прямих конкурентів. Проблема виникла не сьогодні і не вчора. Однак замість того, щоб нарікати на підвалини, що були закладені з початком реформи у 2016 році, варто шукати рішення.

В цьому контексті імпонує шлях, яким традиційно рухається Франція. В цій країні вже понад три століття діє повноцінна приватна система примусового виконання рішень, а керівництво Національної палати судових виконавців — цілком незалежної від держави інституції — як ніхто інше зацікавлене у розвитку професії та ефективному виконанні судових рішень і, зрештою, дієвості національного правосуддя.

Висновки на майбутнє

2022 рік з цілком зрозумілих і об’єктивних причин так і не став роком кардинального реформування системи примусового виконання рішень в Україні. Очікуване остаточне прийняття Верховною Радою проєкту закону № 5660 «Про примусове виконання рішень», на яке сподівалася професійна спільнота приватних виконавців, так і не відбулося. Цей законопроєкт підтримали в липні 2021 року в першому читанні, він має статус «євроінтеграційного» та вирішує більшість наявних проблем у сфері виконавчого провадження:

• значно розширює повноваження приватних виконавців
• вдосконалює кваліфікаційну та дисциплінарну практики
• оптимізує процедури виконавчого провадження, запроваджує автоматизацію арешту і списання коштів
• передбачає повернення 800 мільярдів гривень заборгованості до економічного обороту в Україні
• передбачає чіткі правила роботи і правового для захисту бізнесу для залучення інвестицій
• стимулює виконання міжнародних зобов’язань України і наближення нашої правової системи до стандартів Європейського Союзу.

Проте перспективи прийняття законопроєкту Верховною Радою найближчим часом залишаються невизначеними. Попри війну і відсутність законодавчої підтримки наших ініціатив із боку регулятора, спільнота приватних виконавців все ж таки вистояла і змогла зберегти професію.

На кінець 2022 року доступ до АСВП мають 253 приватні виконавці, або ж 89% від загальної кількості діючих.

На перший погляд нас небагато, але за показниками довоєнного 2021 року на виконанні у відносно невеликої кількості приватних виконавців перебувало 27% від усієї заборгованості, що підлягала примусовому стягненню у державі — тобто одна чверть усього ринку.

Виконавши завдання мінімум — зберігши професію, ми маємо спільно з регулятором подбати про адаптацію української системи примусового виконання рішень до кращих європейських практик, особливо з огляду на перспективи членства України в Європейському Союзі. Замість додаткових обмежень інституту приватних виконавців потрібно прискорювати процеси розширення повноважень, зокрема дозволити стягнення боргів на користь держави. Це дозволить зберегти бюджетні кошти і водночас надавати громадянам ті самі послуги «безкоштовно» для держави. Адже утримання приватної системи примусового виконання рішень обходиться державі у 0 гривень і забезпечує надходження податків та створення робочих місць. У той час як утримання державної виконавчої служби обходиться державі в понад 1 мільярд гривень щорік.

Те ж саме стосується і стягнення коштів з державних підприємств (звісно крім критично важливих для обороноздатності). За результатами 2022 року борг щодо судових рішень, виконання яких гарантовано державою, зріс до 6,7 мільярдів гривень. Частину з них складають справи державних підприємств, які перекладаються на державний бюджет у разі неефективного виконання таких судових рішень державною виконавчою службою. Варто почати дивитися на сферу приватного виконання під кутом глобального тренду на посилення державно-приватного партнерства. Там, де у приватного сектору виходить краще, державі варто делегувати саме йому відповідні повноваження.

Зосередившись на автоматизації та впровадженні нових цифрових інструментів виконавчого провадження, ефективність виконання значно підвищиться, а сторони отримають кращий сервіс. Тим більше, що для цього є всі передумови. Спільнота приватних виконавців з оптимізмом очікує на впровадження Єдиного державного реєстру виконавчих документів, як першого кроку у напрямку справжньої, а не вдаваної цифровізації виконавчого провадження.

Прогнози на 2023 рік робити непросто, але є очевидним, що системі примусового виконання рішень в Україні потрібні нові кроки: або зміна політики регулятора і запровадження нової моделі, за якої регулятор так само буде зацікавлений у розвитку інституту приватних виконавців, або прихід до керівництва Міністерства людей з державницьким підходом, новим рівнем мислення та відкритості, які готові вийти за межі корпоративних короткострокових інтересів і працювати разом заради спільної довгострокової мети. Україні все одно рано чи пізно доведеться кардинально змінювати ситуацію у сфері примусового виконання рішень на краще, адже це ключовий показник дієвості правосуддя та важлива умова досягнення країною стратегічної мети — вступу до Європейського Союзу. Саме тому нам не варто зволікати з реформуванням системи виконання судових рішень, тим паче складні часи вимагають складних і відповідальних рішень. Тож працюємо і не зупиняємося.

Автор: Віталій Чепурний, голова Асоціації приватних виконавців України