Павло Фролов: «Реформа Рахункової палати – це не лише європейські прагнення України, але й рушійна сила прогресу держави»

Вересень 2023 року став приводом, щоб вкотре звернутись до проблеми реформування Рахункової палати України. І, власне, справа навіть не в тому, що ще 15 вересня були оголошені конкурси на посади нових членів РПУ. Головне, що значно зросла увага до самої інституції як такої – причому, як кажуть, і у внутрішньополітичному, і у зовнішньополітичному контекстах водночас.

Як зазначив заступник голови Представництва Європейського Союзу в Україні Ремі Дюфло, «невід’ємною частиною реформи Рахункової палати України має стати її здатність відіграти роль у вдосконаленні державної політики».

Такої ж думки дотримується й народний депутат Павло Фролов, який разом із колегами подав до парламенту пакет законопроектів про Рахункову палату (нова редакція, №10044), про внесення змін до Бюджетного кодексу України і впровадження міжнародних стандартів державного зовнішнього аудиту у бюджетному процесі (№10045) та про зміни до кодексів у забезпеченні юридичного імунітету Голови, інших членів Рахункової палати відповідно до євроінтеграційних зобов’язань України.

“Основна суть закону – перетворення Рахункової палати з органу ревізій і інспекцій, який спрямовує діяльність на виявлення нестачі та крадіїв, на орган, який робить аудити за міжнародними стандартами, який дає дієві рекомендації про підвищення ефективності держави як механізму й забезпечує прогрес”, – заявив депутат під час розмови з редакцією Borg.Expert.

Окрім того, пощастило дізнатись і про інші зміни, які очікуватимуть на державний аудит після прийняття відповідних законопроектів.

• Павле Валерійовичу, як відомо, іще 15 вересня 2023 року Верховна Рада оголосила конкурс на посади нових членів Рахункової палати. А за день до того, 14 вересня, були зареєстровані ваші законопроекти, які кардинально змінюють роль Палати у державі. Чи не доведеться оголошувати нові конкурси?

Відразу поясню, що прийняття законопроекту №10044 не передбачає «перезавантаження» членів Палати в її кадровій частині, проте, так чи інакше, це вже буде зовсім інша Рахункова палата. Що стосується конкурсу на посади членів РПУ, то потенційні кандидати вже подають необхідні документи.

Усього зараз є 11 вакансій, на 4 з яких оголошено повторний конкурс, бо Верховна Рада місяць тому не призначила нових членів, проваливши усі кандидатури. Строк для подачі документів на цей конкурс встановлений і закінчується вже 16 жовтня. Є ймовірність, що парламент призначить чотирьох нових членів ще цього року, і тоді вони зможуть одразу після призначення приступити до виконання своїх обов’язків.

Інша частина оголошеного відбору – це інший конкурс на сім вакансій членів Палати, які зараз зайняті призначеними ще у 2018 році людьми. Їхні повноваження закінчуються у березні 2024 року. Але конкурс уже оголошений. Відповідно, маємо два місяці для подання документів – до 15 листопада. Переможці цього конкурсу не зможуть стати діючими членами Палати до березня 2024 року.

Маю сказати, що я не прихильник збільшення кількості членів Рахункової палати з 9 до 13 членів. Практика роботи найкращих вищих органів аудиту світу свідчить, що збільшення кількості членів колегіального органу не призводить до покращення результатів їхньої роботи, а поодинокі випадки, де у Європі є більша, ніж зараз в Україні, кількість членів, обґрунтовані ширшими повноваженнями цих інституцій і виконанням ще й квазі-судових функцій або існуванням різномовних аудиторських палат всередині однієї інституції.

Зверну увагу, що менш ніж через два місяці після оголошення ще в січні 2020 року першого конкурсу на додаткові чотири посади членів Палати почалась пандемія Ковіду. Ще через два роки – повномасштабна війна. І в нинішніх умовах ми не маємо права збільшувати кількість ТОП-посадовців, адже це додаткові зарплати, радники, помічники, представницькі авто…

• То ваш законопроект передбачає зменшення кількості членів Палати?

Так. Із 13 до 9 — тобто до того складу Палати, який був встановлений редакцією закону, що діяв з 2015 до 2019 роки.

• Що ще важливого для роботи Вищого органу аудиту передбачено у вашій законодавчій ініціативі?

У моєму законопроекті йдеться насамперед про розширення мандату Рахункової палати на всі публічні кошти, а також про незалежність, професійність і політичну нейтральність членів Палати й державних аудиторів, які не будуть державними службовцями і, відповідно, не будуть залежати від впливу Уряду, Нацагенства з питань держслужби, інших органів виконавчої влади.

Аполітичність нової Рахункової палати буде досягнута через прозорі конкурси, доступ громадськості до усіх відбіркових процедур, співбесід з кандидатами, а також неможливість бути призначеним до Вищого органу аудиту будь-яких членів політичних партій. Щоб зменшити залежність Рахункової палати від влади з метою переобрання на другий термін, передбачений тільки один строк повноважень Голови й інших членів Палати, але термін цей буде довшим — не 6, а 7 років.

Іншим важливим завданням законопроекту є уповноваження Рахункової палати щорічно проводити аудит консолідованої фінансової і бюджетної звітності Кабінету Міністрів і надавати аудиторський звіт про таку консолідовану звітність. Після підготовки Урядом консолідованої звітності й проведення Рахунковою палатою її аудиту Президент, парламент, Уряд, інші зацікавлені особи й громадськість одержать із аудиторського звіту правдиву повну інформацію про всі активи й зобов’язання держави, про фінансові результати, рух коштів, державний борг, державні гарантії тощо.

У проекті достатня увага приділяється й фінансовій незалежності інституції. Щоб досягти фінансової незалежності, видатки на Палату встановлюватиме не Міністерство фінансів, бо основний об’єкт аудиту, а Бюджетний комітет Верховної Ради.

Передбачений обов’язковий розгляд усіх аудиторських звітів на засіданні парламентських комітетів, і це сприятиме посиленню уваги суспільства, медіа, експертного середовища до роботи Вищого органу аудиту України.

• Як зміняться роль і повноваження членів Палати?

Членів Палати передбачено захистити від необґрунтованого кримінального переслідування й дострокового звільнення.

Підстави для дострокового звільнення чітко встановлюються в законі, і з ініціативи самого парламенту таке рішення стане можливим лише кваліфікованою більшістю народних депутатів у 2/3 конституційного складу Верховної Ради (тобто 300 голосами) за наявності рішення парламентського Комітету з питань бюджету. Якщо ж таке звільнення з якихось підстав буде ініційоване рішенням кваліфікованої більшості 2/3 членів самої Палати, то парламент зможе звільнити такого члена простою більшістю у 226+ голосів.

Члени Палати мають забезпечувати стратегічний розвиток Палати. Зараз, на жаль, де-факто саме члени Палати керують аудитами. В кожного члена Палати є свої підпорядковані департаменти, члени Палати виписують доручення, дають вказівки, затверджують аудиторські звіти, і, власне, безпосередньо впливають на ту чи іншу аудиторську групу. За моделлю мого проекту члени Палати відійдуть від цього і займатимуться стратегічним лідерством. Вони затверджуватимуть План проведення аудитів, стратегію розвитку Рахункової палати, Регламент її роботи, усі порядки, правила, процедури, методики й методології здійснення державного зовнішнього аудиту, кваліфікаційні вимоги й критерії професійної придатності для зайняття посад державних аудиторів, а також узагальнений щорічний звіт про роботу Палати.

І найголовніше – коли члени РПУ перестануть керувати аудитами, то зможуть виконувати роль апеляційної інстанції, адже аудити проводитимуть професійні державні аудитори. І якщо якийсь об’єкт аудиту (припустімо, міністерство) не погоджуватиметься з висновками звіту, то Міністр зможе оскаржити такий звіт до колегії Рахункової палати, а не до суду, як це відбувається зараз.

• Ви згадали про оскарження до суду. Як відомо, недавно заступник голови Представництва ЄС в Україні Ремі Дюфло сказав, що ми чи не єдина країна, де висновки аудиту можна оскаржити в адміністративному суді…

Дійсно, так і є. І від цього слід обов’язково відмовитись. Тому законопроектом передбачено, що юрисдикція адміністративних судів не поширюватиметься на справи про оскарження рішень Рахункової палати і її посадових осіб, якими затверджені аудиторські звіти й відповідні рекомендації.

Тут треба зрозуміти одну просту істину: якщо аудит проводиться за міжнародними стандартами й із обов’язковим обговоренням заперечень об’єкту аудиту до проекту підготовленого аудиторського звіту, то в аудиторському звіті йдеться виключно про встановлення того чи іншого факту, тобто істини. І тоді звернення зі скаргою до суду стає для окремих об’єктів аудиту маніпулятивною технологію для зупинки або взагалі для скасування проведеної аудиторської роботи.

Більше того, я впевнений, що у проведеному з контролем якості аудиті не може бути жодної політики, у ньому не може бути непрофесійності чи упередженості. І скрізь у світі саме так працює державний зовнішній аудит. Там не виникає необхідності оскаржувати результати аудиту до суду.

• Ви сказали, що законопроект передбачає розширення повноважень Рахункової палат на всі публічні кошти. Але наскільки це відповідає Конституції?

Дуже гарне й актуальне питання.

До публічних коштів, як ви знаєте, належать не лише кошти державного бюджету, але й кошти місцевих бюджетів, суб’єктів господарювання державного й комунального (муніципального) сектору економіки, суб’єктів, у капіталі яких є частка держави або територіальної громади, гуманітарна й технічна допомога, активи Національного банку України тощо. Тому на ваше запитання є дві прямо протилежні і юридично обґрунтовані відповіді.

У статті 98 Конституції сказано, що від імені Верховної Ради контроль за надходженням коштів до Державного бюджету України та за їх використанням здійснює Рахункова палата. Тому більшість конституціоналістів вважають, що поширення мандату Палати на інші публічні кошти, окрім державного бюджету, можливе виключно після внесення відповідних змін до Конституції.

Згідно іншою точкою зору, повноваження Рахункової палати можуть бути поширені законом на всі публічні кошти без змін до Конституції, адже стаття 98 Конституції, про яку я вже казав, у 1998 році була доповнена частиною другою, відповідно до якої «організація, повноваження і порядок діяльності Рахункової палати визначаються законом». Тобто Конституція передбачає, що функції Палати можуть бути встановлені не тільки в Конституції.

Враховуючи, що одностайності з цього питання немає, у Прикінцевих положеннях законопроекту ми прописали, що поки в Конституцію не будуть внесені зміни про розширення мандату Рахункової палати, її повноваження проводити аудити місцевих бюджетів можуть застосовуватися виключно за ініціативою місцевих рад і мерів населених пунктів.

І якщо робота Рахункової палати не зазнає кардинальних змін, то все місцеве самоврядування буде категорично проти поширення мандату Палати на місцеві бюджети.

Щоб думка органів місцевого самоврядування змінилась, треба подолати заполітизованість роботи Вищого органу аудиту, відмовитись від практики, коли головне завдання Рахункової — знайти якусь крадіжку і, умовно, зробити все, щоб «звільнити» чиєсь місце або дискредитувати якогось посадовця.

Така ідеологія закладається в нашому законопроекті, і актуальність таких змін стрімко зростає. Нам треба посилити впливовість Рахункової палати в українському суспільстві, створити орган, який забезпечує ефективну роботу державних інституцій, раціональність використання бюджетних коштів, а також стане рушієм змін у системі державного управління загалом. Інституцію, яка не ловить за руку того, хто краде, а виявляє причини, чому крадіжки або неефективність можливі, і готує рекомендації для усунення передумов порушень в майбутньому, тобто радить, як зробити розтрату неможливою взагалі.

Коли в місцевій владі зрозуміють, що підхід буде саме таким, вони самі захочуть поширення мандату Рахункової палати й на них.

• Зараз для міжнародного іміджу країни дуже актуально слідкувати за тим, як використовуються кошти наших іноземних партнерів? Як перевіряються такі кошти вже сьогодні?

Підвищенню можливостей Рахункової палати значну увагу приділяють і європейці, і американці. В Україні тривалий час діяв проект Європейського Союзу EU4ACU. Американський USAID також започаткував окремий проект, який стосується нашої Рахункової палати. Завдяки цій підтримці Рахункова палата вже затвердила методологію проведення всіх трьох видів аудитів: діяльності, відповідності й фінансового аудиту, а також методологію проведення аудиту консолідованої звітності Уряду. Проводяться регулярні навчання й тренінги як членів, так і персоналу Палати. У грудні цього року буде завершено два аудити фінансової допомоги від Уряду США, які проводяться Рахунковою палатою України за методологічної підтримки експертів GAO – Вищого органу аудиту США.

• Як сприйняли ваші колеги, експертне середовище, а також суспільство ваші ідеї, відображені у законопроектах? І наскільки реальні шанси прийняти ці законопроекти хоча б у першому читанні?

Мені важко відповісти, адже минуло зовсім небагато часу. Очевидно, що прийняти цю реформу буде не просто. В Україні дуже мало експертів розуміються на темі міжнародних стандартів і принципів зовнішнього державного аудиту. І тема дійсно складна. Але ми будемо проводити роз’яснювальну роботу на всіх можливих майданчиках — як у парламенті, так і серед NGO.

Тим більше, повоєнна відбудова й відновлення України потребуватимуть величезних коштів. Зрозуміло, що за рахунок податків і зборів, зібраних в Україні, країну швидко не відбудуєш. Отже, сподіваюсь, значною частиною коштів на відбудову будуть кошти наших міжнародних партнерів, які розуміють, що без зміни законодавчих рамок діяльності Вищого органу аудиту України неможливо забезпечити прозорість, підзвітність та ефективність використання цих коштів.

Не можу не сказати, що до опублікованого 25 вересня ц.р. листа від Адміністрації США з переліком реформ для України потрапила й реформа Рахункової палати. У пріоритетах на один рік пропонується, зокрема, посилити Рахункову палату України шляхом внесення змін до законодавства, посилити самостійність Рахункової палати й збільшити її професіоналізм, досягти прозорого конкурентного відбору членів Палати з перевіркою їхньої незалежності, компетентності й доброчесності. Є там і побажання поширити аудиторські повноваження Палати на органи місцевого самоврядування, на державні підприємства й на сферу державних закупівель.

Не менша й увага до реформи Рахункової палати з боку Євросоюзу.

Єврокомісія 1 лютого 2023 року оприлюднила Аналітичний звіт, у якому розглядала заяву України про набуття членства в Європейському Союзі. Неупереджені єврочиновники відзначили низьку якість аудиторської роботи; зосередженість на ревізії установ, а не на аудиті; невисокий вплив Рахункової палати на стан справ; вимірювання продуктивності роботи Рахункової палати кількістю проведених аудитів, а не реальним впливом аудиторських рекомендацій; відсутність нормального моніторингу виконання аудиторських рекомендацій Палати; відсутність парламентських процедур для перевірки звітів Палати й для виконання аудиторських рекомендацій.

Загалом було констатовано, що Україна знаходиться на ранній стадії підготовки до імплементації acquis ЄС і використання європейських стандартів аудиту, а приведення Рахункової палати України у відповідність з acquis ЄС вимагатиме реформування.

Тому здається дуже ймовірним, що питання належної реформи Рахункової палати й системи державного аудиту буде включене до Плану фінансової підтримки України з боку ЄС на 50 млрд євро (Ukraine Facility Plan).

І чесно кажучи, я більш ніж переконаний, що така реформа потрібна не американцям і не європейцям, а саме українцям. Адже ефективна робота Вищого органу аудиту кожної країни – це насамперед якість державного управління в різних сферах суспільних відносин, постійне поліпшення роботи державних інституцій, більша результативність використання бюджетних ресурсів, прозорість і підзвітність, зменшення корупції.

Врешті-решт, йдеться навіть не про європейські прагнення, а про прогрес нашої держави як такий.

Розмовляв Сергій Козлов