Формальна конкуренція і реальні ризики: що відбувається з тендерами в Україні

Система публічних закупівель в Україні за останні роки змінилася не еволюційно, а під тиском обставин. Війна змусила державу спростити процедури, скоротити строки і частково пожертвувати конкуренцією заради швидкості. Водночас контроль не зник — він просто змінив форму. У цьому інтерв’ю адвокат Дарина Косінова, керуючий партнер юридичної компанії «Тацій і Партнери», пояснює, як сьогодні працює цей баланс, де виникають нові корупційні ризики і чому формальна прозорість не завжди означає реальну конкуренцію.

• За останні декілька років система публічних закупівель в Україні зазнала як спрощень, так і посилення контролю. Як, на вашу думку, змінився баланс між швидкістю закупівель і прозорістю, і чи не створює це нових корупційних ризиків?

Система публічних закупівель в Україні регулюється насамперед Законом України «Про публічні закупівлі» та Особливостями. З початку повномасштабного вторгнення у 2022 році ці законодавчі акти зазнали кількох суттєвих змін

Ключові зміни, що спростили процедури:

– Постанови КМУ дозволили укладати прямі договори без проведення тендерів для низки критичних категорій.

– Підвищення порогів для переговорних процедур та спрощених закупівель: зокрема, поріг для очікуваної вартості, нижче якого дозволено використовувати спрощену закупівлю, суттєво збільшено (наразі — 200 000 грн для товарів/послуг і 1,5 млн грн для робіт).

Посилення контролю: що з’явилося нового

– Прозорість документів для учасників. Тепер замовник зобов’язаний чітко прописати всі вимоги до документів у двох окремих додатках до тендерної документації. Раніше вимоги могли бути розкидані по різних розділах — учасникам доводилося їх шукати і часто через це відхиляли пропозиції.

– Звітність по прямих договорах. Якщо замовник уклав договір без тендеру — він зобов’язаний протягом 10 робочих днів опублікувати в системі сам договір і обґрунтування, чому обійшовся без відкритих торгів.

Додатково хочу зазначити про Постанову КМУ №1512 «Деякі особливості визначення вартості будівництва в умовах воєнного стану» від 19.11.2025 року, яка запровадила окремий механізм, спрямований на підвищення прозорості у сфері будівництва, оскільки передбачає обов’язкове проведення аналізу цін на матеріальні ресурси при визначенні вартості будівництва, що фінансується за рахунок публічних коштів. Фактично це означає, що вартість матеріалів більше не визначається “умовно”, а формується на основі ринкових даних і підтверджених цінових пропозицій, що дозволяє забезпечити більш об’єктивне та контрольоване ціноутворення. Водночас важливо враховувати, що дія постанови №1512 не поширюється на поточний ремонт, тобто для таких робіт зазначений механізм аналізу цін не застосовується.

Подальшу деталізацію цього механізму встановлено Настановою, затвердженою наказом Мінрозвитку №591, яка набула чинності 25.03.2026. Саме вона визначила чіткий алгоритм проведення аналізу цін: порядок формування переліку матеріалів, їх поділ на ціноутворюючі та неціноутворюючі, вимоги до кількості та джерел цінових пропозицій, а також правила документального оформлення результатів. Таким чином, Настанова фактично забезпечила практичну реалізацію положень Постанови №1512 та уніфікувала підхід до визначення вартості будівництва, що здійснюється за рахунок бюджетних коштів.

На мою думку, якщо оцінювати баланс між швидкістю та прозорістю, то він змістився у бік швидкості, але не повністю за рахунок прозорості. Під час війни держава свідомо запровадила спрощені та прямі процедури закупівель, скоротила строки, зменшила кількість конкурентних етапів і в окремих випадках дозволила укладення договорів без відкритих торгів. Це дало змогу швидко забезпечувати армію, критичну інфраструктуру та гуманітарні потреби.

Проте прозорість не зникла повністю — вона змістилася в цифровий контроль. Вся інформація про більшість закупівель все одно фіксується в електронній системі, що дозволяє громадському та державному моніторингу виявляти порушення вже після укладення договорів. Саме це підтримує базовий принцип відкритості закупівель, навіть у спрощеному режимі.

Баланс змістився у бік швидкості та гнучкості, особливо через воєнні умови, але це створило додаткові корупційні ризики через зниження конкуренції.

• Україна активно інтегрує своє законодавство у сфері закупівель до стандартів ЄС. Які ключові зміни вже відчули бізнес і замовники, і де ви бачите найбільші юридичні “вузькі місця” цієї гармонізації?

Угода про асоціацію між Україною та ЄС (ратифікована у 2014 р.) містить Главу 8 «Державні закупівлі», яка зобов’язує Україну наблизити законодавство до Директив ЄС.

Що вже зроблено:

1. Запроваджено ProZorro — електронну систему публічних закупівель, яка відповідає принципам відкритих даних і прозорості. Бізнес отримав рівний доступ до оголошень, документації, протоколів і результатів через електронну систему. Це наблизило модель до директив ЄС (зокрема 2014/24/EU), де ключовим є принцип прозорості та недискримінації.
2. Особливості у редакції 2019–2022 рр. закріпили принципи рівного доступу, недискримінації та пропорційності
3. Замовники поступово перейшли до уніфікованих процедур: відкриті торги, спрощені закупівлі, конкурентні переговори. Також активно застосовується CPV-класифікація, що відповідає європейській практиці
4. Запроваджено інститут органу оскарження (АМКУ — Антимонопольний комітет України). Бізнес отримав реальний інструмент захисту прав, що підвищило юридичну визначеність, але водночас збільшило кількість формальних скарг.
5. Європейські підходи до недискримінації та кваліфікації учасників. Поступово впроваджуються вимоги щодо пропорційності кваліфікаційних критеріїв, заборони дискримінаційних умов і забезпечення конкуренції. Це особливо важливо для доступу малого та середнього бізнесу

Україні для завершення гармонізації у сфері публічних закупівель з ЄС потрібно повністю узгодити законодавство з європейськими директивами, зокрема ухвалити новий закон про публічні закупівлі (над яким уже працюють зп №11520 від 23.08.2024 р.).та доопрацювати його після висновку Єврокомісії, а також окремо оновити правила щодо оборонних закупівель, концесій і публічно-приватного партнерства.

Також необхідно забезпечити реальне впровадження цих норм на практиці — через підзаконні акти, методичні рекомендації, типові договори та підготовку замовників. Важливо посилити контроль у сфері закупівель, особливо на ранніх етапах процедур і під час виконання договорів, із застосуванням ризик-орієнтованого підходу.

Потрібно вдосконалити систему оскарження через АМКУ, щоб вона була більш швидкою, передбачуваною та ефективною. Окремо слід підсилити антикорупційні інструменти — перевірку учасників, запобігання конфлікту інтересів, прозорість витрат і механізми виявлення ризиків.

Основні проблеми гармонізації закупівель з ЄС зараз такі:

1. Наші правила ще не повністю такі, як у ЄС — частина норм запозичена, але не узгоджена повністю, через це виникають суперечності.
2. Через війну часто дозволяють спрощені або прямі закупівлі без конкурсу
3. Контроль часто відбувається “після того, як вже все зробили”, а в ЄС більше контролюють ще ДО укладення договору.
4. Рішення АМКУ (оскарження закупівель) не завжди однакові — в схожих ситуаціях можуть бути різні рішення, тому бізнесу важко передбачити результат.
5. Не всі замовники достатньо професійні — через це бувають помилки в тендерах і документації.

Отже, система вже дуже наближена до ЄС, але проблема в тому, що правила ще не повністю однакові, контроль часто запізнюється, а практика застосування не завжди стабільна.

• Наскільки українські компанії реально готові конкурувати за великі інфраструктурні тендери з іноземними гравцями? Які юридичні бар’єри їм заважають?

Українські компанії загалом готові конкурувати за великі інфраструктурні тендери, але їхня конкурентоспроможність поки що є нерівною порівняно з іноземними гравцями. У великих проєктах вони часто сильні в практичному виконанні робіт (знання ринку, логістики, швидкість мобілізації ресурсів), але слабші в фінансових і юридичних вимогах, які характерні для міжнародних тендерів.

Українські компанії вже активно беруть участь у великих державних проєктах (дороги, відбудова, енергетика), але на рівні найбільших інфраструктурних тендерів із міжнародним фінансуванням (Світовий банк, ЄБРР – Європейський банк реконструкції та розвитку , ЄІБ – Європейський інвестиційний банк) конкуренція для них складніша.

Основні юридичні бар’єри:

1) Жорсткі кваліфікаційні вимоги, тобто у великих тендерах часто вимагається: підтверджений міжнародний досвід виконання аналогічних проєктів, великі обороти за попередні роки. Багато українських компаній, особливо середній бізнес, цим критеріям не відповідають.

2) Іноземні компанії мають доступ до міжнародних банківських гарантій. В Україні фінансові гарантії часто дорожчі або складніше оформлюються, що знижує конкурентоздатність.

3) Проєкти, що фінансуються ЄС або міжнародними фінансовими організаціями, застосовують окремі процедури закупівель (не завжди повністю українські правила). Це вимагає знання іноземних стандартів і процедур, з якими не всі компанії добре знайомі.

4) Воєнні ризики впливають на страхування проєктів, вартість кредитів, рішення іноземних партнерів про участь у тендерах. Це опосередковано зменшує можливості українських компаній входити в міжнародні проєкти на рівних умовах.

5) Попри наявність прозорої системи Prozorro, іноді є різна практика застосування вимог замовниками та АМКУ, що створює юридичну невизначеність і ризики для учасників.

Висновок: Українські компанії технічно здатні конкурувати, але їхню участь у великих інфраструктурних тендерах обмежують не технології, а фінансові та юридичні вимоги, міжнародні стандарти кваліфікації. У міру гармонізації з правом ЄС ці бар’єри поступово зменшуватимуться, але наразі перевага у великих проєктах частіше на боці міжнародних компаній.

• Так сталося що незважаючи на всі реформи залишається практика “тендерів під одного учасника” або формально конкурентні процедури. Які найбільш поширені схеми обходу конкурентності ви бачите зараз і як їх можна системно мінімізувати?

Незважаючи на цифровізацію і Prozorro, проблема “заточених” або формально конкурентних тендерів залишається.

Найпоширеніші схеми

1. Схема 1: «Заточення» технічних вимог під конкретного виробника/постачальника. У технічних специфікаціях зазначаються параметри, яким відповідає лише один продукт (наприклад, точні розміри з допуском ±1 мм, конкретні технічні стандарти нішевого виробника тощо). Формально це не забороняє участь інших, але фактично робить її неможливою. Проблемою є те, що ст. 23 ч. 3, 4 Закону України «Про публічні закупівлі» прямо забороняє посилання на конкретні торговельні марки без доповнення «або еквівалент», але практика обходу цієї норми через «технічні вимоги без торгових марок» — поширена.
2. Схема 2: Маніпуляції з кваліфікаційними критеріями. Встановлення завищених або нетипових вимог до досвіду (наприклад, «досвід виконання не менш як 3 контрактів на суму понад 50 млн грн кожен за останні 2 роки» у тендері, де лише одна компанія має такий досвід). Проблемою є те, що ст. 16 ЗаконуУкраїни «Про публічні закупівлі» обмежує перелік допустимих кваліфікаційних критеріїв, але не встановлює чітких меж їх «пропорційності». Рішення АМКУ свідчать, що навіть очевидно дискримінаційні критерії часто важко оскаржити через розмитість стандарту оцінки.
3. Схема 3: Так звані «фальшиві» учасники. До тендеру залучаються 2–3 «технічних» учасники, афілійованих або домовлених з переможцем. Вони подають свідомо незконкурентні пропозиції — або з вищою ціною, або з навмисними дефектами документів. Це дає формальну «конкуренцію». Правовою проблемою є те, що доведення змови складне — ст. 6 Закону «Про захист економічної конкуренції» забороняє антиконкурентні узгоджені дії, і АМКУ має повноваження розслідувати такі справи, але стандарт доведення умислу — надзвичайно високий.

На мою думку, системними інструментами мінімізації цих схем стандартизація технічних вимог через централізовані каталоги, щоб замовник не міг формувати унікальні характеристики під конкретного постачальника. Потрібно розширювати автоматичний ризик-аналіз у системі Prozorro, яка вже здатна виявляти підозрілі зв’язки між учасниками, наприклад спільні IP-адреси або однакові банківські реквізити, і ці сигнали мають активніше використовуватися для перевірок.

Також оцільно зобов’язати замовників проводити попередній аналіз ринкових цін і публікувати його перед оголошенням тендеру, щоб ускладнити завищення вартості та домовленості.

• З практичної точки зору: якщо ви консультуєте іноземного інвестора або компанію, яка лише заходить на український ринок публічних закупівель у 2026 році — які три ключові юридичні ризики ви б назвали і яку стратегію порадили для їх уникнення?

1. З практичної точки зору, першим ризиком є непередбачуваність застосування правил на практиці. Формально система є прозорою і цифровізованою, але замовники та орган оскарження (АМКУ) іноді по-різному трактують однакові вимоги. Через це навіть формально сильна пропозиція може бути відхилена з формальних підстав.
2. Ризик “заточених” або дискримінаційних умов тендеру. Частина закупівель фактично формує вимоги під конкретного постачальника, особливо у складних інфраструктурних або спеціалізованих проєктах. Для іноземної компанії це означає ризик участі в процедурі, де конкуренція лише формальна.
3. Ризик процедурної та договірної невизначеності на етапі виконання контракту. Навіть після перемоги можуть виникати затримки оплат, зміни умов, додаткові вимоги замовника або спори щодо виконання, що особливо критично в довгих інфраструктурних контрактах.

Щодо стратегії, я б радила заходити на ринок не як окремий учасник, а через локального партнера або консорціум, який уже розуміє практику Prozorro і має досвід участі в українських процедурах. Дуже важливо на етапі участі активно використовувати механізм оскарження в АМКУ — не чекати результату, а реагувати на дискримінаційні умови ще до подання пропозиції.

Також критично важливо проводити юридичний аудит тендерної документації до участі, а не після, і одразу оцінювати не тільки формальні вимоги, а й реальну конкуренцію в конкретній закупівлі (скільки учасників зазвичай подається, хто перемагає, чи є “історія” повторних перемог одного постачальника).

У підсумку стратегія проста – максимально аналізувати ринок до участі і будувати участь у закупівлях як юридично контрольований процес, а не як разову подачу пропозиції.