І Мін’юст помиляється: як порозумітися із державним регулятором

Питання контролю за діяльністю представників незалежної юридичної професії завжди болючий та дискусійний, особливо, якщо професія відносно молода.

Конфлікти виникають, як правило, тоді, коли державний регулятор вважає, що професійна спільнота ще не готова самостійно регулювати свою діяльність, а та переконана, що основна причина полягає у небажанні посадовців втрачати зручні для них важелі впливу.

Яким може бути шлях досягнення балансу інтересів між державою та незалежною юридичною професією, забезпечення рівноправного партнерства та ефективного механізму правового захисту намагалися з’ясувати під час круглого столу «Актуальні проблеми у сфері контролю за діяльністю приватних виконавців», що відбувся за ініціативи Проекту ЄС «Право-Justice». І хоча досліджували проблеми найбільш молодої і, в той же час, найбільш наполегливої у виборюванні своїх прав професійної спільноти, рецепти їх вирішення можуть бути цікавими й для інших юридичних професій.

Посадовці Міністерства юстиції, які безпосередньо впливають на сферу примусового виконання рішень, як правило уникають напряму обмінюватися думками із «підопічними». Цей раз не став виключенням. Позицію державного регулятора висловлювали не профільний заступник міністра, або очільник департаменту державної виконавчої служби, а представники директорату правосуддя та кримінальної юстиції Мін’юсту, які досить опосередковано причетні до сфери контролю. Тому увага була зосереджена на виключно теоретичних засадах.

Зокрема, директор директорату Олександр Олійник зазначив, що роль держави полягає в тому, щоб гарантувати конституційний порядок. Для цього передбачено створення багаторівневої, ієрархічної системи органів державної влади, які наділені відповідною компетенцією, мають свій предмет відання та владні повноваження. «У громадянина в нормальній державі має бути впевненість, що якщо її права та інтереси буде порушено, то вона може швидко отримати захист з боку відповідних інституційних органів держави, і що особа, яка ці права та інтереси порушила, буде притягнута до відповідальності», – пояснив директор директорату.

Ідеальна модель контролю за діяльністю будь-якої професійної спільноти поділяється на судовий, відомчий та професійний.

«Щодо теорії проблем не виникає. Питання і спори виникають лише з приводу практичного застосування тих чи інших елементів», – погоджується він.

Продовжуючи теорію, посадовець звернув увагу, що судовий контроль у сфері діяльності незалежних юридичних професій не притягує до жодної відповідальності. Він тільки відновлює порушені права особи. А от відомчий контроль, який здійснюється державою, та професійний контроль, який забезпечується саморегулівною організацією, мають функцію притягнення до дисциплінарної відповідальності. Співвідношення відомчого та професійного контролю у кожній професії різний.

«Скажімо, функції примусового виконання рішень належать виключно державі. Тому, якщо вони передаються приватним виконавцям, то має бути контроль якості виконання цих функцій», – переконаний Олександр Олійник.

«Тим більше, що виконавці наділені правом змінювати права власності. Тож, контроль має бути дуже ретельним», – доповнив колегу заступник начальника головного управління – начальник відділу нормативно-правового забезпечення виконавчих проваджень Павло Швейбиш.

Механізмом державного контролю є планові та позапланові (за скаргою осіб, які вважають, що їх права були порушені) перевірки.

Проведення та наслідки цих перевірок, які дуже часто перетворюються на дисциплінарні провадження і жорсткі дисциплінарні стягнення, і є тим практичним моментом, навколо якого і точаться гострі суперечки між державним регулятором та професійною спільнотою.

Найбільш детальну картину стосунків приватних виконавців та державного регулятора змалював адвокат, член Дисциплінарної комісії приватних виконавців Олексій Соломко, який разом із дисциплінарним уповноваженим Оленою Овчаренко проаналізував дисциплінарну практику за чотири роки існування професії.

Згідно висновків дослідників, діюча дисциплінарна практика містить наступні проблеми:

• відсутність у законодавстві чіткого розмежування судового і відомчого контролю;
• непрозорість процесу ініціювання дисциплінарного провадження. Ніхто не знає критеріїв відбору скарг, що надійшли;
• відсутність гарантій незалежності та неупередженості діяльності Дисциплінарної комісії. Приватні виконавці не мають переважного голосу у комісії;
• відсутність стандартів та єдиних підходів в оцінці діяльності приватних виконавців та призначення виду стягнення;
• неспівмірність дисциплінарних стягнень та невідповідність їх меті покарання;
• відсутність розмежування порушень етики поведінки та виконавчого процесу;
• скорочені терміни (5 днів) підготовки до засідання ДК. Часу замало не тільки для членів ДК, але й для приватного виконавці щоб підготувати необхідні документи на свій захист;
• обмеження у часі можливості подачі приватним виконавцем доказових матеріалів на засідання ДК;
• множинність стягнень за кількома порушеннями замість сукупного розгляду питань стосовно одного приватного виконавця і призначення одного стягнення;
• невизначеність формату участі у засіданні ДК. Окремі члени комісії можуть брати участь у засіданнях в режимі онлайн, а приватних виконавців змушують бути присутніми особисто.

Причиною дисциплінарного пресингу приватних виконавців Олексій Соломко вбачає у позиції окремих посадовців Мін’юсту, які вважають представників цієї професії «схематозниками». Хоча, той же аналіз дисциплінарної практики говорить, що найбільше приватних виконавців притягаються до дисциплінарної відповідальності не за якісь сумнівні оборудки, а, скажімо, за направлення боржнику документів виконавчого провадження неналежним чином (не на всі адреси), або ненадання відповідей на звернення учасників виконавчого провадження.

Приватний виконавець Михайло Корольов взагалі вважає, що дисциплінарний контроль у нинішньому вигляді є не системним, і не справедливим.

«Навіть із діловодством розібратися буває вкрай складно. Тому наявність незначних недоліків – поширена історія», – підкреслює він.

На його думку, через каральний ухил результати роботи Дисциплінарної комісії стали тим чинником, що заважає розвитку ринку примусового виконання рішень і перешкоджає приходу у професію нових людей.

«Переконаний, що завдання Дисциплінарної комісії – все ж таки знаходити компромісні рішення, а не дмухати на холодне», – зазначив приватний виконавець.

Рекомендації для вдосконалення дисциплінарного контролю, за словами Олексія Соломка, вже давно розроблені. Дослідники дисциплінарної практики виділили наступні:

• необхідність унормування процедури і наслідків розгляду скарг учасників провадження на дії приватних виконавців. Не можна надавати право писати скарги будь-кому, зараз цим активно користуються недобросовісні боржники;
• забезпечення права виконавця на виправлення виявлених своїх помилок ще під час проведення перевірки з метою позитивного впливу на її результат і подальшої відмови представників регулятора від внесення подань до Дисциплінарної комісії;
• визначення чітких підстав для внесення подань до Дисциплінарної комісії;
• забезпечення повідомлення приватного виконавця про час і місце засідання ДК, щоб був чіткий механізм контролю, чи дійшло повідомлення до адресата;
• забезпечення мотивування рішень ДК. Оприлюднюваний протокол повинен містити мотивувальну частину;
• забезпечення принципу пропорційності під час обрання виду стягнень;
• винятковість стягнення у вигляді припинення діяльності.

Більшість із цих рекомендацій врахували при розробці законопроекту 5660, який робить конкретний крок до розширення повноважень представників професії приватних виконавців, поступово зрівнюючи їх з повноваженнями органів Державної виконавчої служби.

Як повідомив член Робочої групи з опрацювання законодавства у сфері примусового виконання рішень при Комітеті Верховної Ради з питань правової політики, приватний виконавець Зорян Маковецький, серед новацій, на які чекає професійна спільнота, – наведення порядку в царині дисциплінарних стягнень.

Скажімо, догана замінена фінансовою санкцією, тобто штрафом, половина суми якого буде стягуватися на користь держави, а інша половина – на користь самоврядної організації. У разі зупинення діяльності приватного виконавця, що зараз створює усім шалені проблеми, особливо в частині завершення розпочатих виконавчих проваджень, то тут вирішили обмежити діяльність виконавця тільки забороною на відкриття нових проваджень. Найтяжче стягнення – повне припинення діяльності – можна застосовувати лише після закінчення строку оскарження рішення Дисциплінарної комісії.

Щоправда зазначений законопроект парламент все ніяк не може винести на друге читання.

Міжнародні партнери України взагалі вважають, що накладення дисциплінарних санкцій – то не державна справа.

Як зазначив міжнародний експерт Проекту ЄС «Право-Justice» Катілін Попов, Мін’юст має бути не адміністратором, а менеджером системи контролю.

«Європейський досвід свідчить, що наглядово-санкційні повноваження краще передати органу самоврядування професійної спільноти. А от Міністерству юстиції доцільніше зосередитись на «м’яких» елементах управління, таких як: надання виконавцям менторської допомоги, коучінгу, імплементації рішень, які б мотивували на належне виконання всіх нормативних актів та підвищення рівня виконання судових рішень», – стверджує він.

А може причина проблем не в надмірній каральній спрямованості нинішнього дисциплінарного контролю, а у грошах? Так вважає заступник голови Асоціації приватних виконавців Анатолій Телявський.

«Суть питання лежить у надходженнях до державного бюджету від діяльності державних і приватних виконавців. Ми знаємо, що половина виконавчого збору, який стягує державна виконавча служба, йде до спецфонду, з якого частково фінансується ДВС, а також отримуються винагороди державних виконавців та керівного складу ДВС. А от приватні виконавці не приносять Мін’юсту жодної копійки, і тільки створюють йому зайвий клопіт. У цьому я бачу прямий конфлікт. Думаю, приватним виконавцям все одно, куди сплачувати свої податки. Отже, якщо половину податків, за аналогією ДВС, спрямовувати до спецфонду відомства, воно буде більш зацікавленим в ефективній роботі інституту приватних виконавців, і в їх заробітках», – оприлюднив свій рецепт заступник голови АПВУ.

Представник Мін’юсту Олександр Олійник відразу назвав цю ідею утопічною, бо не бачить тут переконливого фінансово-економічного обґрунтування. «Але з появою кожної ідеї ми стаємо багатшими», – дипломатично завершив він.

Думки учасників круглого столу уважно вислуховував директор департаменту з питань банкрутства Міністерства юстиції України Владислав Філатов, у відданні якого знаходяться також питання контролю діяльності представників іншої юридичної професії – арбітражних керуючих.

Його розуміння проблем сфери контролю прозвучало так: «Подвійний, потрійний контроль, дійсно, неоднозначно сприймається. Звичайно, хочеться, щоб був якийсь один вид контролю. Але змішувати різні види відповідальності – цивільно-правову, дисциплінарну, а також кримінальну – неправильно, недоцільно і абсурдно. Головне – має бути правова визначеність: хто, що і як контролює, і наслідки такого контролю.

Ось у цьому напрямку ми, зокрема, з арбітражними керуючими рухаємось і виправляємо помилки, які є у всіх: і Мін’юст помиляється, і регулювання може бути змінене… Починати зміни треба з себе. Арбітражні керуючі нас почули, вони вже не допускають прикрі помилки.

Пропоную таке зробити і приватним виконавцям – оцінювати, наскільки їх дії близькі до межі закону. Адже ми знаємо, що зовні все може бути легально, але в середині нічого, принаймні, морального немає. Якщо кожний так буде дивитися – і Мін’юст, і арбітражні керуючі, і приватні виконавці – все у нас налагодиться».

Автор: Сергій Глушко, редактор